E. S. D.
REF: Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 21 de la Ley 14 de 1991. 4o. parcial de la Ley 106 de
1993 “por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la
Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se
determina la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza
el Fondo de Bienestar Social, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial
y se dictan otras disposiciones”.
Proceso No. D-3534
Actor: LUIS CARLOS SACHICA
APONTE
Magistrado Sustanciador:
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA
Concepto No.
De conformidad
con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución,
procedo a rendir concepto en la demanda que, en ejercicio de la acción pública
consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242 numeral 1o. de la Constitución
Política, el ciudadano LUIS CARLOS SACHICA APONTE instauró ante la Corte
Constitucional, demanda de inexequibilidad contra el artículo 4o. parcial de la Ley 106 de 1993.
1. Planteamiento del demandante
La norma
demandada señala que la Contraloría General de la República cobrará una tarifa
de control fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas, que será fijada
para cada organismo o entidad vigilada mediante resolución por el Contralor
General de la República, para lo cual deberá tener en cuenta la división de su
presupuesto de funcionamiento, sobre la sumatoria del valor de los presupuestos
de cada organismos o entidad pública. Lo anterior, en sentir del accionante, vulnera el artículo 267
constitucional en tanto, el ejercicio del control fiscal por parte de la
Contraloría, es una función pública que debe ser financiada con recursos presupuestarios
comunes apropiados por el órgano de representación popular de los
contribuyentes que es el Congreso de la República y no por el ente
controlador. Así mismo, vulnera los
artículos 150 numeral 12, 200 numeral 4 y 346 de la Constitución, que establece
las competencias del Gobierno en materia presupuestaria, integral y exclusiva,
y del Congreso para tramitar y aprobar el proyecto del Gobierno con sujeción a
la respectiva ley orgánica que igualmente resulta violada.
Finalmente,
señala el demandante que el sistema para el cálculo de la tarifa por el control
fiscal no es reflejo de la recuperación
del costo presunto del servicio que con tales recursos se dice financiar, y en
esta circunstancia es evidente la violación alegada, pues al haberse fijado un
método y sistema para la determinación de la tarifa aplicable a los sujetos
contribuyentes, bajo el criterio de que la tarifa debe incluirse en el
respectivo presupuesto anual, se estableció una obligación imperativa a cargo
del ejecutivo y del Congreso, en relación con un gasto, que como todo gasto de
la Nación, dependerá de la observancia de los principios presupuestales para su
determinación, conforme a la ley orgánica de presupuesto.
2. Problema Jurídico
A este
Despacho, le corresponde conceptuar, si el legislador puede autorizar al Contralor General de la
República a cobrar una cuota de fiscalización a los organismos y entidades
fiscalizadas, en donde la tarifa de control fiscal corresponda a la de aplicar
el factor resultante de la fórmula de dividir el presupuesto de funcionamiento
de la Contraloría sobre la sumatoria del valor de los presupuestos de cada
organismos o entidad vigilada, o si por el contrario, el funcionamiento de la
Contraloría General de la República debe ser financiado con cargo a las
apropiaciones directas que realice el Congreso de la República en la ley anual
del presupuesto, sin que el ente de control fiscal deba cobrar remuneración o
contraprestación por la función pública que presta.
3. Concepto
del Procurador General de la Nación
De conformidad
con el artículo 267 Superior, el control fiscal es una función pública que
ejerce a nivel nacional la Contraloría General de la República, la cual vigila
la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación.
La función de
control fiscal, es de naturaleza pública, que se ejerce de manera independiente
y autónoma, diferente de las funciones clásicas del Estado, que tiene su
fundamento constitucional en la necesidad de establecer mecanismos de control
al poder y al ejercicio de aquellas funciones que comprometen el patrimonio
público.
Así mismo,
observamos, que los bienes y recursos públicos están finalmente destinados a
satisfacer unas necesidades de interés general, de tal manera que se cumpla con
el postulado constitucional de promover el bienestar y prosperidad de la
comunidad, y para ello se requiere que los recursos disponibles siempre estén
destinados a mejorar la calidad y la eficiente prestación de los servicios a
cargo del Estado.
El control
fiscal es una función pública ejercida por la Contraloría General de la
República, que se realiza en forma posterior y selectiva, conforme a los
procedimientos, sistemas y principios establecidos en la Ley 42 de 1993 y la
Ley 610 de 2000. La vigilancia de la gestión fiscal, se realiza a través de
sistemas de control fiscal, tales como el control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración
de los costos ambientales.
3.1. De la autonomía de la Contraloría General
de la República en materia presupuestaria
La Contraloría
General de la República, como ente autónomo e independiente, máximo organismo
de control fiscal, ejerce sus funciones de manera independiente y autónoma,
pero vinculado a la personalidad jurídica de la Nación. Por ello, el Congreso
de la República en la ley anual de presupuesto debe realizar las apropiaciones
presupuestales para la financiación del funcionamiento de la entidad.
Lo anterior,
indica que la Contraloría General de la República, comprende una sección dentro
del presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de cada año,
sometido a las apropiaciones presupuestales que realice el Congreso. Pero como
el inciso 4o. del artículo 267 de la Constitución dispone que la Contraloría
tiene autonomía presupuestal, debe entenderse que en virtud del principio de
legalidad, el ente de control puede ejecutar su presupuesto sin mas injerencia
de otros entes gubernamentales que la que le impone la ley anual de
presupuesto. Así mismo, el Contralor tiene autonomía para presentar el
anteproyecto de presupuesto de la Contraloría que debe ser insertado en el
proyecto de ley anual de presupuesto que el Gobierno debe presentar a
consideración del Congreso de la República.
Pero la
autonomía del contralor tiene límites, y están determinados al área funcional y
de planeación de la contraloría, pero que una vez el Gobierno Nacional reciba
el proyecto de presupuesto de la Sección- Contraloría, puede incorporarle las modificaciones
antes de presentarlo a consideración del Congreso, y aquellas que junto con el
Congreso determinen una vez se esté debatiendo y considerando. Ello encuentra
fundamento en que el presupuesto general de la Nación está sometido a las
políticas establecidas por el Gobierno Nacional para el manejo de la economía,
y esta facultad es de exclusivo resorte del Presidente de la República.
Así las cosas,
en materia presupuestaria, la Contraloría General de la República, no puede
hacer sino aquello que la ley de presupuesto, en armonía con las normas que
establecen las funciones para cada una de su dependencia, les autorice.
3.2. De la facultad del legislador para
autorizar el pago de la cuota o tasa de fiscalización de los entes u organismos
vigilados a la Contraloría General de la República
Ahora bien, el
Congreso de la República, previa iniciativa del Gobierno, de conformidad con el
artículo 338 Superior, en tiempo de paz, está facultado para imponer las
contribuciones fiscales y parafiscales con las que se financie el
funcionamiento de las entidades públicas y para asumir todas aquellas
obligaciones del Estado. De allí, que es el legislador quien además de crear la
contribución, debe establecer la tarifa de las tasas de las contribuciones que
cobren a los contribuyentes, así como los sujetos activos y pasivos, los hechos
y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Como vemos, la
cuota de fiscalización decretada por la norma demandada, en favor de la
Contraloría General de la República y a cargo de los organismos y entidades
vigiladas, constituye una contribución
que tiene la naturaleza de tasa, ya que constituye un ingreso ordinario de
carácter no tributario, que establece la ley, para que sean cobradas por las
entidades públicas como remuneración o contraprestación en la prestación de una
función pública, que este caso es el control fiscal, que no necesariamente debe
cubrir el costo total del servicio.
Como
vemos, la cuota de fiscalización, es
una tasa que reúne las exigencias previstas en el artículo 338 superior, tal
como el sujeto activo, el pasivo, el hecho gravable y la tarifa, a mas de que
está decretada por el legislador como lo exige la Constitución. Dicha tasa se
cobra por el ente de control a las entidades vigiladas en virtud de una labor
que ejercita la entidad y dentro de los criterios presupuestales previstos en
la Ley de presupuesto para la entidad. De allí que la fórmula de la tarifa,
garantiza que los recaudos no deben superar el monto de los gastos de
funcionamiento de la Contraloría previstos.
Establecido
como está, que el Congreso de la República tiene la facultad legislativa para
establecer los impuestos, tasas y contribuciones, señalando los elementos de
las cargas impositivas, resulta adecuado ahondar sobre la justificación del
cobro de la cuota de fiscalización a los entes y organismos vigilados. Para
ello, es necesario señalar que no todos los servicios y funciones que preste el
Estado debe ser a título gratuito o sin contraprestación alguna, es decir, que
el Congreso en virtud de la cláusula general de competencia y con las
limitaciones impuestas por el artículo 150 de la Constitución Política y de la
misma Ley Fundamental, señala cuales son los servicios y funciones que el
Estado puede prestar de manera gratuita o exigiendo una contraprestación como
consecuencia a la prestación del servicio.
Si bien, el
control fiscal es una función pública que el Estado debe financiar, es el
legislador quien tiene la facultad para señalar las fuentes de su financiación,
en cuanto el Congreso en la Ley de presupuesto realiza las apropiaciones
presupuestales respectivas, y fija los gastos de funcionamiento respectivos.
Ahora, para contribuir a la financiación de ese funcionamiento, quiso la ley
exigir de los entes vigilados una contraprestación o remuneración por el
servicio de vigilancia a la gestión fiscal que presta la contraloría y que
recibe el ente vigilado, para que contribuyan al sostenimiento del ente que los
vigila.
No
necesariamente, la tarifa corresponde al costo operacional de la prestación del
servicio, pero si contribuye a la financiación de los gastos de funcionamiento
del ente que de conformidad con la Constitución y la Ley debe ejercer el
control fiscal. La función pública del control fiscal, es de aquellas en donde el
Estado, dada la naturaleza de los bienes y recursos públicos que protege, puede
exigir contraprestación del servicio que presta, pues finalmente ésta tasa
constituye un mecanismo proporcional y racional para la distribución de los
ingresos públicos, de tal manera que la fuente de los ingresos estén destinados
de manera prioritaria y dirigida a la garantía de la eficacia del ejercicio del
control fiscal y sean originarios de los presupuestos de los entes vigilados.
De otra parte,
debemos precisar, que la cuota de fiscalización, decretada por la ley a título
de tasas no pretende cobrar al ente fiscalizado el valor total del ejercicio de
la vigilancia de control fiscal que recibe, sino que constituye un mecanismo en
donde el Contralor General de la República no tiene discrecionalidad para
establecer el monto de la cuota, sino que ella será el resultado de una
operación que debe estar sometida al principio de legalidad, y en donde la
Contraloría sólo es beneficiaria del poder impositivo del Estado, en tanto es
el legislador quien impone la tasa, y es ella la que asegura parte de su
funcionamiento con los recursos que recauda a título de contraprestación por el
servicio que presta. Para el efecto el ente de control fiscal solo realiza la
operación para determinar la tarifa.
Finalmente, ha
de señalarse que si bien el monto de la cuota de fiscalización debe apropiarse
en el presupuesto de las entidades vigiladas para que realicen el pago a la
Contraloría, de manera obligatoria, no es que con ello se esté limitando las
facultades presupuestarias del Gobierno y el legislativo, sino que constituye
unas garantías mínimas, que desde luego están sometidas al principio de la
colaboración armónica entre las distintas ramas y órganos del poder público
para la realización de los fines y funciones del Estado.
En estas
circunstancias, la tasa establecida en la norma demandada se ajusta a la Carta,
nos solo porque desde el punto de vista de la competencia para decretarlo se
encuentra conforme a la Norma Superior, sino también
que en cuanto a su naturaleza, contiene todos los elementos exigidos a las
cargas impositivas, y desde el punto de vista del servicio que remunera, el
Despacho concluye que siendo el control fiscal una función de aquella que no se
dirige a toda la comunidad, sino a los entes públicos o particulares que
manejen o administren recursos públicos, puede exigir por las funciones que
presta, una contraprestación para que su destinatario contribuya de manera
directa a la financiación de su funcionamiento.
4. Conclusión
En mérito de
lo expuesto, el Procurador General de la Nación, le solicita a la Honorable
Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 4o. de la Ley 106 de 1993.
Señores
Magistrados,
EDGARDO
JOSE MAYA VILLAZON
Procurador
General de la Nación
SPTB/IMELENDEZ/ncdem.