PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
DIRECTIVA PRESIDENCIAL .
31/07/2002
Bogotá, D. C., 25 de julio de 2002
Doctor
LUIS ALFREDO RAMOS BOTERO
Presidente
Honorable Senado de la República
Congreso de la República
Respetado señor Presidente:
Sin la correspondiente sanción ejecutiva, el Gobierno
Nacional se permite devolver por razones de inconstitucionalidad el Proyecto de
ley número 211 de 2001 Senado, 142 de 2001 Cámara, por la cual se autorizan
obras de infraestructura e interés social en el municipio de Sevilla,
departamento del Valle del Cauca, con motivo del centenario de su fundación.
El proyecto de ley en referencia fue presentado a
consideración del Congreso de la República por la honorable Senadora María del
Socorro Bustamante.
Las razones que llevan al Gobierno Nacional a objetar el
proyecto en referencia se exponen a continuación:
Objeción por inconstitucionalidad parcial
1. Vulneración del artículo 151 de la Constitución
Política
El artículo quinto del proyecto de ley vulnera el artículo
151 de la Constitución Política, por cuanto autoriza al Gobierno Nacional para
asignar en la adición presupuestal de la vigencia de 2002 y dentro del
presupuesto de las vigencias de 2003 y siguientes, las sumas necesarias para
ejecutar las obras de infraestructura de interés social que se requieran en el
municipio de Sevilla, y éste no cuente con los recursos necesarios, así como
para la recuperación de su patrimonio histórico y consolidación de su capital
cultural, artístico e intelectual.
Esta disposición desconoce
las normas consagradas en la Constitución relativas a las competencias
concurrentes en materia de gasto público, así como lo establecido por el
artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto y lo señalado por los artículos
76 y siguientes, de la Ley 715 de 2001.
En efecto, el artículo 39
del Decreto 111 de 1996, ordena que los gastos autorizados por leyes
preexistentes, sólo podrán ser incluidos en el Presupuesto General de la Nación
de acuerdo con la disponibilidad de recursos y si corresponden a las
prioridades del Gobierno que se expresan en el Plan de Inversiones.
Así las cosas, el artículo
quinto del proyecto al autorizar al Gobierno Nacional para “asignar en la adición
presupuestal de la vigencia de 2002 y dentro del presupuesto de las vigencias
de 2003 y siguientes”, sin duda contradice las normas constitucionales en
materia de gasto (artículos 345 y 346 C. N.).
De manera concordante, el
artículo 76 de la Ley 715 de 2001 ordena a los municipios en forma directa o
indirecta, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros
recursos, el promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal,
tales como los relativos a los servicios públicos, vivienda, sector
agropecuario, transporte, centros de reclusión, cultura, deporte, entre otros,
de acuerdo a la distribución de competencias que sobre tales materias efectuó
la citada ley. En este orden de ideas, el municipio deberá de acuerdo al ejercicio
de las competencias que ordena la Ley 715 de 2001, realizar la atención de los
proyectos que se señalan y no efectuarlos con recursos que se le adicionen para
el efecto en el Presupuesto General de la Nación.
Por su parte, el artículo
102 de la Ley 715 de 2001, establece como restricciones a la presupuestación,
la imposibilidad de incorporar en el Presupuesto General de la Nación recursos
para los mismos fines de que trata la ley, sin perjuicio de las apropiaciones
para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las
entidades territoriales, del principio de concurrencia y de las partidas de
cofinanciación para adelantar programas en desarrollo de funciones de
competencia exclusiva de las entidades territoriales.
Sobre el tema, la Corte
Constitucional al referirse al parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993
–disposición que hoy se encuentra en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001, y
en esencia conserva la misma finalidad–, en la Sentencia C-017 de 1997, dijo:
“El parágrafo del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993, enumera dos excepciones a la prohibición de
financiar con cargo al presupuesto nacional los gastos municipales derivados de
funciones municipales que se nutren de los recursos que a los municipios les
corresponde a título de participación en los ingresos nacionales: (1) Ejecución
de funciones a cargo de la nación con participación de las entidades
territoriales y (2) Partidas de cofinanciación para programas municipales. Dado
que en este caso se trata de una función de orden municipal, la que, además, se
dispone al margen de los programas de cofinanciación, se debe aplicar la regla
general que prohíbe la doble financiación de una actividad municipal que de
suyo ya se ve soportada en los ingresos corrientes de la Nación.
La disposición examinada, por lo expuesto, viola la Ley 60
de 1993 que tiene el carácter de ley orgánica. En este sentido, se vulnera el
artículo 151 de la C. P., que expresamente sujeta la actividad legislativa a
las leyes orgánicas que expida el mismo Congreso. Sobre este particular, la
Corte reiteradamente ha sostenido lo siguiente:
“7. Una ley ordinaria tiene entonces que respetar los
mandatos de la legislación orgánica; no puede entonces una ley ordinaria
derogar una ley orgánica, ni tampoco invadir su órbita de competencia ya que,
si ello fuera posible, la actividad legislativa dejaría de estar sujeta a la
legislación orgánica” (Sentencia C-600A de 1995 M. P. Alejandro Martínez
Caballero).
Como se concluye de los apartes del fallo citado, en primera
instancia, habrá de demostrarse la incapacidad de la entidad territorial para
que subsidiariamente entre a financiar este tipo de obras la Nación, de tal
forma que este apoyo financiero pueda ser condicionado y evaluado por el
Gobierno Nacional, mas no impuesto por una Ley de la República.
Por su parte, la Sentencia C-017 de enero 23 de 1997,
reitera lo anterior al expresar:
Finalmente, la Corte no descarta que en desarrollo de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (C. P., artículo 288),
la Nación pueda en ciertos eventos brindar apoyo económico adicional a los
municipios. Lo anterior, sin embargo, debe realizarse dentro del marco de la
ley orgánica que distribuye competencias y recursos entre la Nación y las
entidades territoriales y siempre que, en aplicación de tales principios, ello
sea procedente. Otra cosa sería fomentar una autonomía parasitaria y demasiado
costosa en términos fiscales. La duplicación del gasto en las distintas esferas
y la falta de una precisa alinderación de responsabilidades políticas,
administrativas y presupuestales, socava el modelo de autonomía territorial
consagrado en la Constitución Política”.
2. Vulneración del artículo 150 numeral 9 en armonía con
el artículo 154 de la Constitución Política
El artículo 6° del proyecto ley, autoriza al Gobierno
Nacional para celebrar las apropiaciones presupuestales y los contratos
necesarios para la eje cución plena de lo dispuesto en la presente ley.
Sobre el tema, la Corte Constitucional en la Sentencia C-581
de 1997, Magistrado Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa, al declarar
fundadas unas objeciones formuladas por el Gobierno Nacional, expresó:
“Finalmente, esta Corporación señala que, en relación con
la autorización que el artículo 3° del proyecto concede al Ejecutivo para
celebrar los contratos que sean necesarios para la ejecución plena de lo que se
dispone en el referido proyecto, si bien dicha autorización está dentro de la
órbita de sus competencias al tenor de lo dispuesto por el numeral 9 del
artículo 150 de la Constitución, carece de facultades para otorgarla sin la
previa solicitud que le formule en tal sentido el Gobierno Nacional. Es esta la
conclusión que se desprende de la lectura armónica de la norma citada y el
artículo 154 superior...”.
(...)
“Esta limitación, la iniciativa gubernamental para las
leyes que autorizan la celebración de contratos, encuentra su fundamento en el
clásico principio de separación de funciones, toda vez que la celebración de
contratos es actividad típicamente ejecutiva, es arbitrio clarísimo para llevar
a cabo la actividad propia de la administración, de ahí que deba salvaguardarse
cierto ámbito de autonomía al Gobierno en la realización de las competencias
que le son más propias”.
La Corte Constitucional en un pronunciamiento que cobra
plena vigencia, no obstante las
modificaciones introducidas a los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y desarrolladas por la Ley 715 de 2001, fijó el alcance
del parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 (hoy 102 de la Ley 715 de 2001),
en la Sentencia C-197 de 2001, con ponencia del Magistrado doctor Ricardo
Escobar Gil, en los siguientes términos:
“Esta excepción introducida por el parágrafo del artículo
21 de la Ley 60 de 1993, permite que otros recursos nacionales, adicionales a
las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el
artículo 357 de la Carta, se destinen a la financiación de funciones de
competencia exclusiva de las entidades territoriales, a través del mecanismo de
la cofinanciación.
La Corte destaca con especial énfasis, que en virtud de lo
dispuesto por esta última parte del parágrafo del artículo 21, la Nación sí
puede contribuir a financiar funciones que en principio competen a los entes
territoriales, y correlativamente, también, funciones que según la Ley Orgánica
son de cargo de la Nación, pueden llevarse a cabo con la participación de
recursos de los entes territoriales. Esta posibilidad no sólo está claramente
autorizada por la norma en comento, sino que desarrolla plenamente los principios
de concurrencia, coordinación y subsidiariedad a que se refiere el segundo
inciso del artículo 288 superior, como bien lo afirma el Congreso...”.
(...)
Sin embargo, la contribución económica de la Nación a los entes
territoriales, que puede llevarse a cabo a través del mecanismo de
cofinanciación, requiere por parte del Congreso el decreto de los gastos
respectivos con cargo al presupuesto general de la Nación, dentro del contexto
de una ley expedida con la plenitud de las formalidades constitucionales. Es
decir, este decreto de gastos por el Congreso, a parte de conceder una
autorización dada al Gobierno para la inclusión posterior de las partidas
respectivas en el Presupuesto General de la Nación, en lo que concierne al
mecanismo de cofinanciación adoptado y a los convenios interadministrativos que
se prevean al respecto debe contar con la iniciativa gubernamental por expresa
disposición del inciso 2° del artículo 154 de la Carta en concordancia con el
numeral 9 del artículo 150 ibídem. (Negrillas fuera de texto).
En el proyecto en estudio se observa, que no se regula en el
artículo sexto un mecanismo de cofinanciación, toda vez que en ninguna parte se
dice que el municipio de Sevilla contribuirá a la financiación de las obras de
infraestructura requeridas, las cuales corresponden a asuntos de competencia de
los municipios, pero la autorización contenida para celebrar apropiaciones y
los contratos necesarios para la ejecución de lo dispuesto en el proyecto de ley,
deberá contar con la iniciativa gubernamental y al carecer de la misma, dicha
disposición es inconstitucional.
3. Vulneración del artículo 287 de la Constitución
Política en concordancia con el artículo 288 de la Constitución Política
El artículo 7° del proyecto de ley, señala que para dar
cumplimiento a lo dispuesto en la ley podrán celebrarse convenios
interadministrativos entre la Nación, el municipio de Sevilla o el departamento
del Valle del Cauca. Esta disposición vulnera los artículos 287 y 288 de la
Constitución Política, por cuanto se requiere igualmente el aval del Gobierno,
para establecer a través de una ley mecanismos de cofinanciación como podría
ser la celebración de esta clase de convenios, destinados a la ejecución de lo
señalado en el proyecto.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la Sentencia
C-562 de 1998, con ponencia del Magistrado doctor Alfredo Beltrán Sierra, ha
dicho lo siguiente:
“En relación con el mecanismo de cofinanciación de
proyectos específicos de inversión, esta Corporación tiene por sentado que
mediante él se ‘permite que existan transferencias financieras del Gobierno
central a las entidades territoriales que no sean obligatorias y automáticas
–como lo son el situado fiscal o la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación (C. P. artículos 356 y 357)– sino que pueden
ser condicionadas por el Gobierno central, conforme a la Constitución y la ley.
De esa manera se pretende que la Nación pueda orientar la dinámica de la
descentralización al mismo tiempo que se estimula el desarrollo institucional y
la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades territoriales,
pues lo propio de la cofinanciación es que un componente de la inversión es
sufragado por la propia entidad territorial, que se encuentra así incentivada a
no dilapidar los recursos. En este orden de ideas, el mecanismo de
cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional a la fórmula
territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria, descentralizada
y con autonomía de sus entidades territoriales (C. P. artículo 1°) en efecto,
la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del
ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiaridad, en los cuales se funda el reparto
de competencias entre los distintos niveles territoriales (C. P. artículo 288)’.
“Desde luego, cuando en virtud de disposición de la
ley se autorice la asignación de recursos del presupuesto nacional para la
cofinanciación de proyectos de inversión de los entes territoriales, estos
conservan, íntegra, la atribución que les confiere el artículo 287 de la Carta
Política para ‘administrar los recursos’ en orden al cumplimiento de sus
funciones, adoptando al efecto las decisiones que consideren pertinentes, con
observancia de los requisitos que señalan la Constitución y la ley”. (Resaltado
fuera de texto).
En consecuencia, es claro que los mecanismos de
cofinanciación requieren del aval del Gobierno y no pueden ser impuestos
mediante una ley.
Reiteramos a los honorables Co ngresistas nuestros
sentimientos de consideración y respeto.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Viceministro Hacienda y Crédito Público encargado de las
funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Federico Rengifo Vélez.
SENADO DE LA REPUBLICA
PRESIDENCIA DEL SENADO
Bogotá, D. C., 8 de julio de 2002
Doctor
ANDRES PASTRANA ARANGO
Presidente de la República
Ciudad
Señor Presidente:
Acompañado de todos sus antecedentes y en doble ejemplar,
atentamente me permito enviar a usted para su sanción ejecutiva el Proyecto de
ley número 211 de 2001 Senado, 142 de 2001 Cámara, por la cual se autorizan
obras de infraestructura e interés social en el municipio de Sevilla,
departamento del Valle del Cauca, con motivo del centenario de su fundación.
Este proyecto de ley fue considerado y aprobado por el
honorable Senado de la República en Comisión el día 13 de junio de 2001 y en
sesión plenaria el día 30 de octubre del mismo año. En la honorable Cámara de
Representantes en Comisión el día 12 de diciembre de 2001 y en sesión plenaria
el día 20 de junio de 2002. Acta de Conciliación el día 20 de junio del
presente año, en ambas Corporaciones.
Rogamos tener en cuenta los términos estipulados por el artículo
166 de la Constitución Política de Colombia.
Cordialmente,
El Presidente honorable Senado de la República,
Carlos García Orjuela.
Anexo: Expediente.
LEY ...
por la cual se autorizan obras de infraestructura e interés
social en el municipio
de Sevilla, departamento del Valle del
Cauca, con motivo del centenario de su fundación.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. La Nación se asocia a la celebración del
centenario de la fundación del municipio de Sevilla en el departamento del
Valle del Cauca, que se cumple el 3 de mayo de 2003.
Artículo 2°. Reconócesele al municipio de Sevilla, Valle,
por medio de esta ley el calificativo con que siempre se le ha denominado desde
antaño por nacionales y extranjeros como “La Capital Cafetera de Colombia” y, a
nivel regional, capital de la cultura y la inteligencia del Valle del Cauca.
Artículo 3°. Para celebrar majestuosamente el centenario de
la fundación del municipio de Sevilla, Valle, la Nación rendirá honores a sus
fundadores, con un monumento digno, y colocará una placa conmemorativa, lo que
será culminado con un acto solemne donde harán presencia la Rama Legislativa,
la Rama Ejecutiva y la Rama Judicial.
Artículo 4°. Autorízase mediante esta ley, al Ministerio de
Comunicaciones y Adpostal, la emisión de una estampilla para el servicio de
correo, conmemorativa del centenario de la fundación.
Artículo 5°. Para exaltar la conmemoración del centenario de
Sevilla, a sus fundadores y a la comunidad Sevillana, a partir de la sanción de
la presente ley y de conformidad con los artículos 334, 339 y 341 de la
Constitución Política, autorízase al Gobierno Nacional para asignar en la
adición presupuestal de la vigencia de 2002 y dentro del presupuesto de las
vigencias 2003 y siguientes, las sumas neces arias para ejecutar las obras de
infraestructura de interés social que en el municipio de Sevilla se requieran y
éste no se cuente con los recursos necesarios, así como para la recuperación de
su patrimonio histórico y consolidación del capital cultural, artístico e
intelectual que allí se ha forjado durante la primera centuria.
Artículo 6°. Autorízase al Gobierno
Nacional para celebrar las apropiaciones presupuestales y los contratos
necesarios para la ejecución plena de lo dispuesto en la presente ley.
Artículo 7°. Para dar cumplimiento
a lo dispuesto en la presente ley, podrán celebrarse convenios
interadministrativos entre la Nación, el municipio de Sevilla o el departamento
del Valle del Cauca.
Artículo 8°. La presente ley rige a
partir de la fecha de su sanción.
El Presidente del honorable Senado
de la República,
Carlos García Orjuela.
El Secretario General (E.) del
honorable Senado de la República,
Luis Francisco Boada Gómez.
El Presidente de la honorable
Cámara de Representantes,
Guillermo Gaviria Zapata.
El Secretario General de la
honorable Cámara de Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.