No obstante compartir la decisión de la Sala, estimo que frente a un asunto de tanta trascendencia en el cual se involucran diferentes aspectos concerniente a la responsabilidad del Estado derivada de la aplicación de tratados internacionales aprobados por el Congreso Nacional, el titulo de imputación jurídica ha debido quedar definido con toda claridad a fin de darle certeza y seguridad a la evolución jurisprudencial en la materia.

1. Se afirma en la motivación del fallo que "en todo caso, la garantía de acceder a la administración de justicia (art. 229 de la C.P.) no puede sufrir excepción y para que se haga efectiva en e1 caso sub-judice se abre paso la demanda contra el Estado Colombiano quien legítimamente conduce sus relaciones internacionales, asume obligaciones de la misma estirpe mediante tratados, promulga, cumple y hace cumplir sus propias leyes."

Esta aseveración desconoce que la inmunidad de jurisdicción es un principio general de derecho internacional que tiene respaldo en el art. 9 de la Carta Política, que se funda en los principios de soberanía e independencia expresado en el aforismo par in parem non habet imperium.

Así mismo, afirmar que el derecho de acceso a la administración de justicia "no puede sufrir excepción alguna" equivale a decir que la ley que lo contenga es inconstitucional y por lo tanto, cualquier juez en un caso particular estaría llamado a inaplicarla (art. 4° Constitución Política) y a abrirle paso a la acción que se intentase en contra de un estado extranjero por los actos o hechos producidos en nuestro país.

Tal privilegio no es inconstitucional no sólo porque está fundamentado en el artículo 9 de la Carta Política en cuanto constituye un principio general de derecho internacional, sino porque en las diferentes oportunidades en las que la Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con el mismo lo ha encontrado ajustado a la Constitución. (Véanse entre otras sentencias C-203 de 1995, C-137 y 442 de 1996)

2. Si bien es cierto que en la jurisprudencia francesa la responsabilidad por el hecho de las leyes arranca con el, célebre caso la fleurette del 14 de febrero de 1938, ya en Colombia desde el año de 1910, en el acto legislativo No. 3, art. 4°, norma que hoy recoge el art. 336 de la actual Constitución se había señalado que

3. Considero que ha debido reafirmarse que en el presente caso el fundamento de la responsabilidad estatal no puede ser otro que el daño antijurídico causado por las autoridades públicas (art. 90 Constitución Política), que han privado del derecho de acceso a la justicia a quienes han padecido la lesión de uno de sus derechos. El título de imputación aquí sería el daño especial que la actividad legítima del Estado de acatar las reglas y pactos del derecho internacional puede causarle a los asociados al imponerles la carga de demandar en el territorio del estado causante del daño y consecuencialmente, impedirles el acceso al aparato judicial nacional.

Aunque compartí lo resuelto en este asunto, considero conveniente aclarar mi voto en relación con los siguientes aspectos:

• La ley 6ª. de 1972 aprobó la Convención de Viena de 1969 sobre inmunidad jurisdiccional de los agentes diplomáticos. Este concepto, el de inmunidad, implica un privilegio que el Estado le reconoce a quienes representan a otras naciones ante nuestro país; y en mi sentir, lo que acontece es que aquél asume la responsabilidad que se deriva de los hechos antijurídicos a través de los cuales esas personas causen daño a otras, como si se tratara de un agente suyo.
• En efecto, considero que esa responsabilidad emana del artículo 90 de la Constitución Política, en concordancia con el 9°, 224 y 229 del mismo estatuto.
• Por eso no comulgo con la tenía de que exista una restricción del derecho de acceso a la administración de justicia, no obstante que deba recurrirse a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la civil, que podría señalarse como la natural en los casos en que no existe esa inmunidad.
• De otro lado, pienso que el criterio de que en el caso de los hijos la indemnización debe comprender su derecho a ser protegidos en lo que se refiere a su educación y los aspectos concomitantes hasta los 25 años, no debe adoptarse como insular, sino como derrotero para todos los eventos similares.

Con todo comedimiento,

Aunque compartí la decisión de la Sala y la mayor parte de los fundamentos de la providencia, considero necesario hacer la siguiente precisión:

En el presente caso no existe responsabilidad patrimonial del estado colombiano por el hecho del legislador, o por una falla del servicio legislativo, por cuanto la conducta legislativa se ajustó a la Constitución y a la ley. En efecto, la actividad del estado en el presente caso fue legítima, desarrolló lo normado en un tratado de derecho internacional, fundado en propósitos nobles y loables, cuales son el necesario respeto de las relaciones diplomáticas entre los Estados; que han existido siempre como un principio del derecho de gentes, incluso independientemente de las previsiones que las legislaciones nacionales o internacionales hubieren realizado sobre el punto.

Este propósito que se refleja en la Convención de Viena, lo acogió el estado colombiano en ejercicio de una actividad legítima, que no lo exime del deber de reparar los daños antijurídicos que se causen con ello, pues el artículo 90 de la Constitución Política consagró la responsabilidad patrimonial del estado, por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el caso sublite, está presente el daño antijurídico que se materializa en la imposibilidad en que se encontraron los demandantes, para perseguir ante el juez natural competente la declaratoria de responsabilidad y su correspondiente indemnización, del directo causante del daño. No obstante, se precisa que el papel del legislador formó parte del proceso de adopción de los principios y normas internacionales contenidos en el tratado, pero su actividad no fue la que produjo el daño. Así quedó expuesto en el fundamento jurídico de la responsabilidad patrimonial del estado colombiano, declarada en sentencia de septiembre 8 de 1998, proceso IJ 002, actor Leonor Judith Fandiño de Tarazona, del cual fui ponente.

Entonces se afirmó:

"..desde el punto de vista de la aprobación de la convención, no es predicable la existencia de un error legislativo en la ley 6° de 1972, que dicho sea de paso se limitó a aprobar el texto íntegro de la Convención de Viena, sobre inmunidad de jurisdicción, elaborada y fruto de la conferencia realizada en Viena el 18 de abril de 1961, a más de que no podría endilgarse omisión en la labor legislativa, bajo el entendido de que las leyes internas no podrían modificar, derogar o suspender un tratado internacional, lo cual no significa, desde luego, que la necesidad de cumplir con los convenios internacionales impida que a nivel interno, en caso de conflicto entre los intereses nacionales con respecto a las obligaciones internacionales, no pueda ser objeto de revisión observando los procedimientos adecuados para ello que tiendan a una eventual modificación o enmienda del tratado o convenio." (fl 30).

En síntesis, por virtud de la participación del ejecutivo, del legislativo y del poder judicial colombiano, se privó a la víctima de la posibilidad de demandar directamente al dañador material para pretender la indemnización del daño y por ello debe responder patrimonialmente el estado colombiano.

A pesar de haber compartido la decisión de la sentencia de la referencia, así como parte de sus consideraciones, he estimado oportuno en asunto de tanta importancia hacer algunas precisiones en cuanto al fundamento jurídico de la responsabilidad, en los términos siguientes:

1a. No se puede hablar de responsabilidad del estado legislador porque se trata en el asunto sub judice de la aplicación de normas de un tratado público, que, por esencia, constituye un acto complejo, pues intervienen, de una parte, dos o más estados, y de otra parte, en lo que concierne a nuestro país, intervienen las distintas ramas del poder público, cuyas voluntades se funden en una sola, que es la voluntad del estado colombiano. De manera que no puede de ese acto complejo, de naturaleza bilateral o multilateral, extraerse la ley que aprueba el tratado, para deducir de allí responsabilidad alguna.

Dentro de ese mismo orden de ideas, el caso "La Fleurette" a que se hace alusión en los considerandos sirve ciertamente de ilustración en cuanto a los antecedentes que de la responsabilidad del estado legislador da cuenta el derecho francés, pero las circunstancias de dicho caso son diferentes a las planteadas en el asunto examinado, pues allá se trataba de la aplicación de una ley, mientras que aquí se está en presencia de la aplicación de un tratado multilateral.

2a. El suscrito considera que la aplicación de un tratado internacional en el punto relativo a la inmunidad de los agentes diplomáticos frente al estado en donde cumplen su misión, que se traduce en la imposibilidad de perseguirlos en ciertos casos ante los jueces nacionales, no constituye una denegación de justicia, como lo da a entender la sentencia cuando afirma que " ... la garantía de acceder a la administración de justicia ( art. 229 C.P. ) no puede sufrir excepción...", por cuanto el derecho internacional prevé procedimientos que le permite0 al interesado buscar el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por dichos agentes. No puede invocarse entonces una pretendida denegación de justicia como fundamento de la responsabilidad patrimonial del estado. El acceso a la justicia existe en el caso sub examine, aun cuando sea por un camino distinto del previsto por el derecho nacional para los asuntos en los que se encuentren involucrados servidores públicos, por lo cual mal puede hablarse de denegación de justicia en el caso analizado.

3°. No es entonces acertado acudir al artículo 229 de la C.P. para fundamentar jurídicamente la declaratoria de responsabilidad patrimonial del estado de carácter extracontractual en el asunto del accidente que ha motivado este proceso; lo correcto hubiese sido la invocación del artículo 90 ibídem, lo que también se hace en la sentencia pero en concordancia con el artículo 229, pues el concepto de daño antijurídico que allí se consagra, se fundamenta precisamente en el principio de la igualdad ante las cargas públicas, lo que permite deducir responsabilidad del estado cuando a algunos de los administrados se les imponen cargas especiales, en beneficio de toda la comunidad, las cuales no están obligados a soportar.

4a. Para el desarrollo armonioso de las relaciones internacionales entre los estados, se ha considerado como uno de los instrumentos jurídico políticos de mayor relieve el reconocimiento de la inmunidad diplomática a los agentes del estado extranjero, lo cual puede implicar eventualmente, como en el caso sub examine, que nacionales del estado receptor, por causa de ese reconocimiento, se encuentren implicados en situaciones particulares que conlleven el deber de soportar cargas especiales en beneficio de un interés general superior, como es el que busca satisfacer la inmunidad diplomática, pero en dichos eventos, por razones de equidad, esa carga especial debe ser generalizada mediante el reconocimiento de una indemnización sufragada por el tesoro público.

En conclusión, estimo que el fundamento teórico de la responsabilidad en este caso es el principio de igualdad ante las cargas públicas y su fundamento jurídico, el artículo 90 de la Constitución Política.

Atentamente,

Santa Fe de Bogotá, cuatro (4) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Consejero Ponente Doctor JESÚS MARÍA CARRILLO BALLLSTEROS

Ref.: Expediente IJ-001

Compartí la decisión adoptada mediante la sentencia de 25 de agosto pasado, pero creo del caso algunas precisiones.

Los particulares son responsables directa o indirectamente, esto es, por el hecho propio o por el hecho ajeno, según los casos, de los daños causados con culpa a terceros, en conformidad con lo establecido en el título XXXIV del libro cuarto del Código Civil, principalmente.

También el Estado es responsable de los daños que cause en desarrollo de sus actividades, pero su responsabilidad no tiene fundamento en la ley civil ni resulta de la culpa, sino de sus deberes de proteger y garantizar los derechos de los administrados, como es consecuencia de lo establecido, entre otras disposiciones, en los artículos 1°, 2°, 6°, 58 y, particularmente, en el artículo 90 de la Constitución, según el cual el Estado es responsable de los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

Para determinar esa responsabilidad, entonces, debe establecerse la actividad productora del daño, la imputación de esa actividad al Estado, el daño producido y la relación causal entre la actividad y el daño.

El Estado es responsable y debe resarcir daños tanto cuando cumple regularmente su actividad como cuando sea defectuosa, esto es, que la cumpla mal o tardíamente o no la cumpla.

La actividad dañosa se imputa al Estado, a quien por ende se atribuye la obligación de reparar el daño, bien si se trata de la conducta personal de un agente suyo o, también se ha dicho, integrado a la organización administrativa, bajo su autoridad o dependencia, cumplida en ejercicio de funciones referidas a los servicios a su cargo; bien si se trata del comportamiento impersonal de sus órganos. No son imputables, entonces, al Estado, las actividades puramente personales de sus agentes, distintas de las propias del servicio y sin vinculación al servicio.

El daño producido ha de ser antijurídico, que lo es cuando no se tiene el deber jurídico de padecerlo, cualquiera sea la causa que lo produzca, es decir, aun cuando derive de la actividad regular del Estado, y no sólo cuando esa actividad sea defectuosa; la antijuridicidad se dice del daño, no de la causa que lo origina.

Finalmente, la actividad imputable al Estado debe ser la causa del daño producido, pero deja de serlo, es decir, desaparece la relación causal, en la el artículo 90 de la Constitución, según el cual el Estado es responsable de los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción en la medida en que el daño resulte de la fuerza mayor, la conducta de la víctima o el hecho de un tercero.

Para el caso, el daño que debe indemnizarse es el que ha causado la Nación en cuanto a través de sus órganos, obrando conforme a derecho y en ejercicio de sus potestades, otorgó al agente diplomático inmunidad de jurisdicción y con ello privó injustamente al particular de su derecho a acceder a la administración de justicia, que garantiza el artículo 229 de la Constitución, para obtener la reparación del daño que le causó el agente diplomático. El daño que así causa la Nación es un daño antijurídico, en los términos del artículo 90, porque el particular no está jurídicamente obligado a padecerlo.

La Nación no es responsable de los daños causados por agentes diplomáticos, sino del que infiere en cuanto priva al damnificado del derecho de acceder a la justicia para obtener el resarcimiento del daño causado por el agente diplomático. El daño causado por el agente diplomático, desde luego, ha de tenerse en cuenta, pero sólo porque determina la medida del daño que se causa con la privación del acceso a la justicia.

Se dijo en la sentencia que "el título de imputación jurídica sobre el cual se edifica el juicio de responsabilidad para el Estado, lo constituye el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), que causa daño antijurídico, respecto del cual, el administrado no está en el deber de soportar, pues la carga pública debe ser colectiva, no debe correr a cargo de una persona en particular. De ahí que sea equitativo, imponer al Estado en representación de la sociedad, la obligación de reparar el perjuicio irrogado a los actores. Esta solución no es cosa distinta que el cabal desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley, previsto en el artículo 13 de la C. P."

Según lo establecido en el artículo 13 de la Constitución, todas las personas son iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin ninguna discriminación. Pero la inmunidad establecida en la Convención de Viena es carga que, por igual, han de padecer todas las personas, sin distingos, y no solo algunas.

De manera que el título de imputación jurídica no es el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, expresión del derecho a la igualdad de que trata el artículo 13 constitucional.

La Nación debe indemnizar al particular por el daño antijurídico que le causa por la acción de las autoridades y que resulta de la privación de su derecho a acceder a la administración de justicia, que le impide obtener la reparación del daño primigenio de que es autor el agente diplomático. La responsabilidad de la Nación, entonces, deriva del daño antijurídico causado por las autoridades.

Si bien comparto la decisión adoptada en la presente providencia, en el sentido de confirmar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, quiero formular las siguientes aclaraciones a la parte motiva de la misma:

El Estado sí debe ser condenado a reclarar pero por razones diferentes a las expuestas, así:

El Estado colombiano, al suscribir la Convención de Viena a través del Presidente de la República como su representante en materia de relaciones internacionales, actuó en ejercicio del poder soberano y lo hizo por razones de Estado.

En consecuencia, en pos de la consolidación y fortalecimiento de las relaciones internacionales, el Estado aceptó conceder inmunidad a los agentes diplomáticos acreditados en Colombia, lo cual significa que no se encuentran sometidos a la ley nacional como garantía de protección y salvaguarda a su esfera jurídica cuando actúan en ejercicio de sus funciones. Por vía de excepción, entre los límites al ejercicio del poder del Estado, se encuentra la función jurisdiccional.

Lo anterior conlleva dos consecuencias esenciales:

1a. Por ser el Estado sujeto de derecho internacional, esto es, con plena capacidad jurídica para pactar, firmar y ratificar instrumentos internacionales, está obligado a cumplir sus compromisos.

2a. El Estado asumió la responsabilidad por los perjuicios de orden patrimonial que se produzcan por la acción u omisión de los agentes diplomáticos con inmunidad dentro del territorio donde el Estado ejerce jurisdicción.

Desde el punto de vista filosófico, el principio de igualdad se encuentra con5truido sobre un concepto de relación, esto es, que surge de un juicio valorativo de confrontación entre una situación, un hecho o circunstancia frente a otra de igual o similar naturaleza. De tal manera, se requiere un par a ser confrontado. Esto significa que si todos los residentes en Colombia soportamos un perjuicio causado por una diplomático extranjero, enfrentaríamos una situación absurda por cuanto no existiría con quien levantar un juicio de confrontación para establecer una relación de desigualdad o discriminación.

Lo anterior, implicaría admitir que todos los residentes en el país estamos eventualmente expuestos a ser objeto de un perjuicio producido por un agente diplomático extranjero e igualmente, todos estaríamos legitimados para reclamar una indemnización.

La fuente de la responsabilidad estatal por las actuaciones de los agentes diplomáticos extranjeros que gozan de inmunidad, no se encuentra en la existencia de la ley aprobatoria del tratado ni en las actuaciones de las autoridades públicas que la hacen posible. Mal puede invocarse, entonces, que estas actuaciones originan una desigualdad en las personas ante las cargas públicas. Es principio general que tanto el tratado como la ley que lo aprueba producen efectos erga omnes, es decir, sus efectos son de carácter general, impersonal y abstracto. En otros términos, vincula a todos los habitantes del territorio nacional.

El fundamento de la responsabilidad reside en la condición de garante o aval que adquiere el Estado al conferir status privilegiado a unos ciudadanos extranjeros, lo cual hace por razones de Estado, en virtud del principio de reciprocidad.

Fecha ut supra,