CONTRALORIA
GENERAL DE LA
REPÚBLICA
Bogotá, D.C., 27 de Diciembre de 2005
Concepto: 49749
Doctor
ALVARO RUIZ CASTRO
Gerente de Talento Humano
Contraloría General de la República
Bogotá, D.C.
Asunto: PRESTACIONES SOCIALES. Auxilio
funerario. Seguro de vida
ANTECEDENTE
Recibimos el día 10 de noviembre del año
en curso, el oficio IE43339 de la misma fecha, en el cual solicita se emita
concepto jurídico respecto de el siguiente interrogante:
¿Es jurídicamente viable que el Fondo de
Bienestar Social de la Contraloría General de la República, en
desarrollo de la función consagrada en el numeral 8, "elaborar y ejecutar los programas de asistencia social
para los empleados y sus familias", del artículo 91 de la Ley 106 de 1993, adquiera un
seguro de vida colectivo y un plan exequial, o alguno de los dos, para todos
los trabajadores de la Contraloría General de la República?.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
1. Prestaciones sociales y competencia
para su creación.
La relación laboral involucra una serie de
derechos en favor del empleado que pueden ser de carácter económico,
asistencial o de bienestar. Algunos se denominan derechos salariales, en dinero
o en especie y otros, prestaciones sociales, en dinero o beneficios.
En Sentencia No. C-108 de 1994, Expediente
D-393, la Corte
Constitucional. Magistrado Ponente; Dr. Hernando Herrera
Vergara, al decidir la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3o.
(parcial) del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el
artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, definió la prestaciones sociales en los
siguientes términos:
"B. Las prestaciones periódicas.
En
el régimen laboral colombiano por "prestaciones
sociales" se entienden los pagos que el empleador hace al
trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, con el fin de cubrir los riesgos o necesidades
de este que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la
misma. Se diferencian de los salarios en que no retribuyen directamente los
servicios prestados y de las indemnizaciones en que no reparan perjuicios
causados por el empleador.
En cuanto a su origen, las prestaciones pueden ser creadas por ministerio de la ley,
o pactadas en convenciones y pactos colectivos o en el contrato de trabajo, o
establecidas en los reglamentos de trabajo, en fallos arbitrales, o en
cualquier otro acto unilateral del empleador.
La
doctrina distingue las prestaciones en dinero, según se concreten en una
suma única o en el abono
de prestaciones periódicas. Se cita como ejemplo más frecuente
el de los sistemas de capital o renta para indemnizar a las victimas de riesgos
o infortunios laborales. Las prestaciones periódicas a su vez pueden ser
transitorias o permanentes; por lo general, se denominan subsidios a las indemnizaciones periódicas con
corta duración y pensiones
cuando se abonan durante bastante tiempo e incluso con carácter vitalicio.
Con
respecto a su forma, las prestaciones a su vez pueden ser uniformes o
variables. Las primeras
se limitan a garantizar niveles mínimos de subsistencia o de atención, con independencia de los diversos recursos de los beneficiarios.
En cambio, las segundas actúan de acuerdo a los ingresos de los asegurados con
las contribuciones que ellos mismos efectúan o que por ellos se producen y con
el objetivo de mantener un nivel económico determinado.
Por
su parte, el Código Sustantivo del Trabajo clasifica las prestaciones sociales
a cargo del empleador en "comunes" y "especiales" según
estén a cargo de todo patrono o empresa independientemente de su capital: o de
patronos específicos, teniendo en cuenta su capacidad económica.
En
dinero o especie, las prestaciones sociales tienden hacia los siguientes fines:
*Resarcir
Riesgos: Se concede la indemnización prevista,
por lo general adaptada al siniestro o perjuicio y a las contribuciones
efectuadas, con sujeción a escalas y establecimiento de límites máximos. Se
trata de compensar la falta de ingresos que el riesgo haya determinado.
*Atender
Cargas Familiares:
Se denominan asignaciones, subvenciones, subsidios o
salario familiar. Se originan por el número de hijos, la nupcialidad, la
maternidad y la escolaridad.
*La Subsistencia de las
clases pasivas a
favor del que ha dejado de trabajar por haber alcanzado el número de años de
vida y de servicios para tener derecho a esta percepción, que recibe los
nombres de jubilación o retiro; o bien por un vínculo personal y económico
inmediato con un trabajador en activo, jubilado o retirado y que se denomina
pensión.
*Por medida Graciable, a favor de personas en caso de
involuntaria e insuperable necesidad, por desgracias individuales o colectivas
que mueven recursos de beneficencia pública y de asistencia social."
Sobre el alcance de las prestaciones sociales, el Consejo de Estado, sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en auto 1661 del 13 de noviembre de
2003, al rectificar su posición sobre el término de caducidad y la acción para
demandar actos relacionados con la prima técnica, señaló que es un hecho
notorio que las prestaciones ya no sólo cubren riesgos y necesidades del
trabajador sino que tienen una connotación más amplia, es decir, también se
crean para incentivar al trabajador.
En cuanto a la competencia para la
creación de las prestaciones sociales,
de manera muy similar a lo que hoy rige, en vigencia de la constitución
anterior la fijación del régimen salarial y prestacional para los servidores
del Estado, era una labor compartida entre las ramas legislativa y ejecutiva
del poder público (Artículos 76-9 y 120-21 Constitución Nacional de 1886).
El legislador ordinario o extraordinario
señalaba las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos y
el régimen prestacional. El Gobierno debía ajustarse a dichos preceptos al
asignar los salarios para los empleados y efectuar los reconocimientos
prestacionales, sin rebasar los límites de la Ley.
En la Constitución
Política de 1991, se consagró también la competencia para
crear y fijar el régimen prestacional y salarial de los servidores públicos. En
el artículo 150, numeral 19, literales e y f, faculta al Congreso de la República para dictar
las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar, a través de leyes marco, el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del
Congreso Nacional y de la fuerza pública y regular el régimen de prestaciones
sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
En el artículo 189, numeral 14, la Constitución otorga competencia al Presidente de la República para
fijar conforme a la ley las dotaciones y emolumentos que corresponden a los
empleos públicos.
Así entonces, el Congreso expide mediante
Ley los criterios generales, el
marco básico, hoy constituido por la
Ley 4 de 1992, para que el Gobierno Nacional fije los
salarios y las prestaciones sociales correspondientes a las distintas
categorías de empleos de la administración pública.
La Ley 4 del 18 de mayo de 1992, "Mediante
la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores
oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en
el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución
Política", en el artículo 1° prevé:
"El Gobierno Nacional, con sujeción
a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen
salarial y prestacional de:
a) Los empleados públicos
de la rama ejecutiva nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico:
b) Los empleados del
Congreso Nacional, la rama judicial, el ministerio público, la Fiscalía General
de la Nación,
la organización electoral y la Contraloría General de la República;
c) Los miembros del
Congreso Nacional, y
d) Los miembros de la fuerza
pública." (El resaltado es fuera de texto)
2. Plan Exequial y Seguro de Vida
Colectivo
El plan exequial está dirigido
fundamentalmente al cubrimiento de los gastos funerarios del trabajador,
planteado como está en la consulta, cualquiera que sea la causa que genere el
deceso del funcionario de la Contraloría General de la República, lo que en el
derecho laboral colombiano se ha llamado auxilio funerario o gastos de
entierro, sólo que en aquel caso seria entregado el auxilio a través de una
empresa especializada en servicios fúnebres y no con la entrega del dinero a
quien demuestre haber asumido los gastos.
Igualmente, el seguro de vida tiende a
amparar el riesgo que corre la familia cuando el funcionario fallece. Los dos,
considera esta Oficina se catalogan como
una prestación económica, en los
términos de la jurisprudencia arriba citada, con la finalidad de resarcir
riesgos o como medida graciable, por desgracias individuales y como tal, para
gozar de estos beneficios deben estar creados por el Legislador o por el
Gobierno Nacional como se explicó
en el numeral 1o. del presente estudio.
El antecedente
inmediato del auxilio funerario en la Contraloría General
de la República,
lo constituye el Decreto Ley 929 de 1976. por el cual se establece el Régimen
de Prestaciones Sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus
familiares, que en el artículo 4o-, establece: “Los gastos funerarios
de los funcionarios y empleados se cubrirán por la Contraloría General de la República hasta
la cantidad correspondiente al valor de la asignación mensual devengada. El
pago de los referidos gastos se efectuará mediante la presentación de los
comprobantes respectivos debidamente autenticados, a la persona que demuestre
haberlo satisfecho". Nótese que esta prestación no está condicionada a
que la muerte surja como una contingencia derivada de un accidente de trabajo o
enfermedad profesional.
La Ley 106 de 1993, "Por la
cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General
de la República,
se establece su estructura orgánica, se determina la organización y
funcionamiento de la
Auditoria Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social,
se determina el sistema de personal, se desarrolla la Carrera Administrativa
Especial y so dictan otras disposiciones", que en lo relacionado con
el régimen prestacional se encuentra vigente, en el artículo 113, prescribe: "Los empleados
públicos de la Contraloría General de la República tendrán
derecho a disfrutar, además del régimen prestacional
establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público
a nivel nacional, de las
prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores,
entre otros, a saber:(...)". (El resaltado es fuera de
texto).
Los decretos
de salarios han incluido sistemáticamente una disposición con el siguiente
tenor literal; "Los empleados públicos de la Contraloría General de la República tendrán
derecho a disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los
empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público en el ámbito
nacional, de las prestaciones que vienen percibiendo, de conformidad con las
normas vigentes."
La Ley 100 de 1993, "Por
la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones" en el artículo
1, inciso 2, prevé que el
sistema de seguridad social comprende las obligaciones del Estado y la
sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura
de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios,
materia de esta ley, u otras que se incorporen normativamente en el futuro.
Esta ley
establece como una prestación adicional a cargo de las Instituciones
administradoras de pensiones el
auxilio funerario así:
a. Para
quienes opten por el régimen solidario de prima media con prestación definida,
el artículo 51, dispone: "Auxilio funerario. La persona que
compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado,
tendrá derecho a percibir un auxilio funerario equivalente al último salario
base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional
Recibida, según sea el caso, sin que este auxilio pueda ser inferior a cinco
(5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces
dicho salario."
b. Para
quienes opten por el régimen de ahorro individual con solidaridad, el artículo
86 consagra: "Auxilio funerario. La persona que compruebe
haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado, tendrá
derecho a percibir un auxilio funerario equivalente al último salario base de
cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional recibida,
según sea el caso, sin que pueda ser inferior a cinco (5) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario.
El
auxilio deberá ser cubierto por la respectiva administradora o aseguradora,
según corresponda."
Cuando el
deceso del funcionario se origina en un accidente de trabajo o en una
enfermedad profesional, se trata de una contingencia comprendida en el sistema
de riesgos profesionales y por tanto, la prestación económica, esto es, el
auxilio funerario está a cargo de la Administradora de Riesgos Profesionales, conforme
lo señala el Decreto 1295 de
1994, que posteriormente fue recogido de manera expresa a nivel legal, en los
siguientes términos:
"Auxilio
funerario. La persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de
un afiliado o de un pensionado por invalidez del sistema de riesgos
profesionales, tendrá derecho a recibir un auxilio funerario igual al
determinado en el artículo 66 de la
Ley 100 de 1993.
El
auxilio deberá ser cubierto por la respectiva entidad administradora de riesgos
profesionales. En ningún caso puede
haber doble pago de este auxilio." (Ley 776 de 2002,
artículo 16.) (El resaltado
es fuera de texto)
Entonces, el
auxilio funerario es una
prestación que se encuentra establecida a cargo de la administradora del
régimen pensional o de la
administradora del sistema de riesgos profesionales, según el origen del
deceso.
También se encontró que el
Decreto Ley 929 de 1976, en el
artículo 21 señala: "Autorízase
al Contralor General de la
República para contratar un seguro colectivo de viaje, que
ampare a los funcionarios de la Contraloría General de la República cuando
salgan en comisión de servicio."
No así ocurrió con el seguro de vida en
los términos a que se refiere la
consulta, pues la
Oficina Jurídica no conoce como tampoco encontró un
antecedente normativo expreso sobre éste para los funcionarios de la Contraloría General
de la
República. Como sí lo halló para servidores públicos de otras
entidades o corporaciones públicas, que valga mencionar, la prestación está
creada por Ley o Decreto, en términos de autorización para contratar con una
compañía de seguros. Algunos ejemplos son:
Decreto Ley 262 de 2000, seguro de vida
Colectivo, Procuraduría General de la Nación.
Decreto 923 de 2005, seguro de vida
Colectivo. Fuerzas Armadas.
Ley 617 de 2000, seguro de vida.
Concejales y Alcaldes.
Ley 6 de 1988, seguro de vida, Rama
Judicial-
Decreto 942 de 2005, seguro por muerte
violenta, Registraduría Nacional del Estado
Civil.
Para la Rama Ejecutiva,
como antecedente normativo, está el Decreto 3135 de 1968, que gracias a la
remisión del artículo 17 del Decreto Ley 929 de 1976, aplicaba a los
funcionarios de la Contraloría General de la República, el
cual en sus articules 34 y 35 contemplaba el seguro por muerte para el empleado
público o el trabajador oficial en servicio. Sin embargo, estas disposiciones
fueron derogadas de manera expresa por el Decreto Ley 1295 de 1994 y de
contera, las previsiones que sobre la materia hizo el Decreto 1848 de 1969 por
ser reglamentario de aquél.
A nivel de normas presupuéstales, el
Decreto 4365 de 2004, "Por el cual se liquida el presupuesto general de la Nación para la
vigencia fiscal de 2005, se detallan
las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos", dentro
de la clasificación de gastos, artículo 38, contempla:
"1. Gastos de personal. (...)1.1.5. Otros
gastos por servicios personales.
Son aquellos gastos por servicios
personales asociados a la nómina que no se encuentran bajo las denominaciones
anteriores, igualmente, incluyen las remuneraciones especiales del Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional,
como lo son las bonificaciones
por seguro de vida colectivo, dragoneante, policía militar y guardia presidencial, buena conducta, cuerpo
profesional y por licenciamiento, partida alimentación soldados, partida especial
de alimentación cobertura de fronteras, primas de instalación y de alojamiento
en el exterior, y el auxilio de transporte establecido en la Ley 48 de 1993.”
"2. Gastos generales. (...) 2.2.
Adquisición de servicios.
Seguros
Corresponde al costo previsto en los
contratos o pólizas para amparar los bienes, muebles e inmuebles, de propiedad
de la Nación
o de los establecimientos públicos nacionales. La administración deberá adoptar
las medidas que estime
necesarias para garantizar que en caso de siniestro se reconozca la
indemnización pertinente.
Este incluye las pólizas que amparan los
riesgos profesionales, a empleados de manejo, ordenadores y cuentadantes, cuyo
valor debe ser proporcional a la responsabilidad de su manejo." (El resaltado
es fuera de texto)
Es decir, del rubro gastos de personal "Otros
gastos por servicios personales", entiende esta Oficina se puede contratar el seguro de vida
cuando está consagrada esta prestación por la Ley o por el rubro gastos generales "seguros", cuando se amparan los riesgos profesionales
de los empleados mencionados textualmente en el citado artículo 38.
3. Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General
de la
República. Objetivo y funciones.
En lo que respecta al Fondo del Bienestar
Social de la Contraloría
General de la
República fue creado como entidad enfocada directamente al
desarrollo del bienestar de los funcionarios de la Contraloría General de la República y por tanto,
tiene a su cargo ciertas prestaciones que normalmente estarían en cabeza del patrono pero que la ley
le encomendó precisamente por su naturaleza
y función.
La función contenida en el numeral 8 del
artículo 91 de la Ley
106 de 1993, "Elaborar y ejecutar los programas de asistencia social
para los empleados y sus familias" en criterio de esta Oficina se asocia con todos aquellos otros
aspectos, diferentes a salud, vivienda, educación y recreación señalados de
manera expresa a cargo del Fondo, que están estrechamente relacionados con el
bienestar de los servidores públicos de esta entidad y sus familias pero que en
todo caso no encuentren ninguna objeción legal para el efecto.
La Ley 921 de 2004, "Por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2005", reitera la disposición contenida en
la leyes anteriores sobre esta materia así: "Los recursos destinados a
programas de capacitación y bienestar social no pueden tener por objeto crear o
incrementar salarios, bonificaciones, sobresueldos, primas, prestaciones
sociales, remuneraciones extralegales o estímulos pecuniarios ocasionales que
la ley no haya establecido para los servidores públicos, ni servir para otorgar
beneficios directos en dinero o en especie. (...)."
CONCLUSIÓN
Con base en la normatividad y jurisprudencia anteriormente expuesto, esta Oficina considera:
1. El auxilio funerario es una prestación
de la cual gozan los funcionarios de la Contraloría General
de la República
en los términos de la Ley
100 de 1993, la cual se
encuentra establecida a cargo de la administradora del régimen pensional o de
la administradora del sistema de riesgos profesionales, según el origen del
deceso del afiliado o pensionado
2. La Oficina Jurídica no conoce como tampoco encontró un
antecedente normativo expreso sobre el seguro de vida en los términos a que se
refiere la consulta para los funcionarios de la Contraloría General
de la República.
Por vía de remisión al régimen prestacional de la rama
ejecutiva, tampoco lo encontró vigente, dado que los artículos 34 y 35 del
Decreto 3135 de 1968 fueron derogados explícitamente por el Decreto Ley 1295 de
1994, que contemplaban el seguro por muerte.
Sin embargo, se recomienda hacer la
consulta de manera formal al Departamento Administrativo de la Función pública
sobre la existencia o vigencia del seguro de vida para la
Rama Ejecutiva.
3. No se encontró derogatoria expresa
como tampoco una disposición que permita inferir una derogatoria tácita del
artículo 21 del Decreto Ley 929 de 1976, que autoriza al Contralor General de la República para
contratar un seguro colectivo de viaje, que ampare a los funcionarios de la Contraloría General
de la República
cuando salgan en comisión de servicio. Entonces de ser considerada por la Administración
su contratación se recomienda que previamente sea analizada en términos
presupuéstales con la Gerencia Administrativa y Financiera y si se
estima pertinente y necesario con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4. Según lo explicado anteriormente no se
halló viabilidad Jurídica para que el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General
de la República,
adquiera a través de contratación un plan exequial o un seguro de vida para
todos los funcionarios de esta Institución.
Como quiera que el Fondo de Bienestar
Social de la
Contraloría General de la República es un ente que
goza de total autonomía e independencia respecto de la Contraloría General
de la República,
el desarrollo y ejecución de los programas de bienestar y de asistencia social
están dentro de la órbita de su competencia, por lo que se considera que el tema objeto del presente pronunciamiento
también debería ser consultado con esa Institución o que se le vincule a las conversaciones con la Organización Sindical
antes de ser decidido en las mesas de trabajo.
5- El seguro de vida para todos los
funcionarios de la
Contraloría General de la República pretendido en
la consulta, resulta viable a través de su consagración en el decreto de
salarios para esta Entidad que regirá para el año 2006.
Se hace procedente señalar que, en virtud
de ser la
Oficina Jurídica una dependencia asesora, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 43 del Decreto Ley 267 de 2000, los conceptos
tienen el carácter que les atribuye el artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo, es decir, carecen de fuerza vinculante.
Cordialmente,
IVÁN
DARÍO GÓMEZ LEE
Director
Oficina Jurídica