CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero Ponente: HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ.
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de
noviembre de 2005
Radicación: 25000 2327
000 2002 00508 - 01
Número interno: 14834
Actor: GONCHECOL LTDA. EN CONCORDATO
Demandada: FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA
Asunto: CONTRIBUCIÓN CAFETERA – RELIQUIDACIÓN
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la actora
contra la sentencia de 19 de mayo de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad restablecimiento del
derecho incoada contra las resoluciones 0115 de 22 de Junio, 283 de 24 de
septiembre y 0460 de 22 de octubre, todas de 2001, mediante las cuales la Federación Nacional
de Cafeteros de Colombia reliquidó la contribución cafetera causada por las
exportaciones realizadas en diciembre de 1999.
ANTECEDENTES
El 29 de diciembre de 1999, GONCHECOL
LTDA. EN CONCORDATO, realizó la exportación de 34.909 kilogramos
de café, la cual había sido anunciada para ser realizada en noviembre del mismo
año, y pagó por concepto de contribución cafetera $15.429.778, según liquidación
04 9008 de 1999.
La FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA, reliquidó la
contribución cafetera y comunicó a la demandante, mediante nota DC-041 de 21 de
enero de 2000, que debía pagar $10.088.701 como diferencia a su cargo porque la
exportación se realizó en un mes diferente al anunciado.
GONCHECOL respondió la anterior
comunicación y argumentó encontrarse en circunstancias de fuerza mayor y caso
fortuito que le impidieron exportar en el mes anunciado.
Las razones aducidas por la actora no
fueron aceptadas por la
Federación, y en consecuencia, el 22 de junio de 2001,
expidió la Resolución
0115, con la cual ratificó la reliquidación de la contribución cafetera
efectuada a la liquidación 04 9008 de 1999.
Los recursos de reposición y apelación
interpuestos contra la citada resolución, fueron resueltos con las resoluciones
283 de 24 de septiembre de 2001 y 0460 de 22 de octubre de 2001,
respectivamente, en el sentido de confirmar el acto recurrido (Folios 23 a 33).
LA DEMANDA
GONCHECOL LIMITADA EN CONCORDATO, en
ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo, solicitó la nulidad de los actos administrativos por los cuales
la FEDERACIÓN
NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA reliquidó la contribución
cafetera y pidió, a titulo de restablecimiento del derecho, declarar en firme
la liquidación original y que no está obligada a pagar la diferencia
establecida en los actos demandados.
La actora invocó como normas violadas los
artículos 2, 4, 6, 29, 121, 122, 150 numeral 12, 189 numeral 11, 211, 338 y 363
de la
Constitución Nacional; 9 de la Ley 153 de 1887; 110 de la Ley 489 de 1998; 9 del Decreto
1173 de 1991; 64, 66, 73 y 84 del Código Contencioso Administrativo; 683 del
Estatuto Tributario.
Como concepto de violación expuso, en síntesis,
lo siguiente:
Son inaplicables las Resoluciones 9 y 11
de 1991 de la
Gerencia General de la Federación Nacional
de Cafeteros, base legal de los actos demandados, por ser contrarias a los
artículos, 150-12, 338, 121. 122, 211 de la Constitución
Política; 9 del Decreto 1773 de 1991 v la Lev 489 de 1998, entonces, procede
la excepción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 4 de la Carta Política.
Los fundamentos integradores de la
contribución cafetera están establecidos en el articulo 19 de la Ley 9 de 1991 y fueron
precisados por la
Corte Constitucional en la sentencia C-543/01, que la
calificó como un gravamen parafiscal sobre la producción de café, cuyos sujetos
pasivos son los productores del grano; se causa al momento de vender el
producto y su tarifa corresponde a la diferencia entre lo recibido por el
productor, precio de sustentación, y el precio internacional para los cafés
colombianos, deducidos los costos de trilla y demás que se causen para poner el
café en condiciones de ser exportado. El destinatario exclusivo de la
contribución es el grupo de productores del grano.
El contenido del artículo 21 de la Ley 9 de 1991, resultaba
insuficiente para la implementación del sistema de liquidación y pago de la
contribución cafetera, por tanto el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1173
de 1991, y de acuerdo con lo previsto en sus articulo 6, 8 y 9, se infiere que
las funciones de recaudo y administración de la contribución son diferentes a
la de su establecimiento, y que sólo compete a la entidad respectiva disponer la
reglamentación pertinente para su recaudo y ejecución coactiva.
La competencia tributaria reglamentaria
del Gobierno Nacional es susceptible de delegación en entidades públicas o
privadas; sin embargo, en ejercicio de la función asignada por el Decreto 1173
de 1991, el Gobierno expidió el Decreto 1408 de 1991, que en su articulo 1
estableció el procedimiento para el cálculo de la contribución y definió de
manera clara el momento para tener en cuenta los factores correspondientes a las
distintas variables cafeteras (reintegro, costos internos), con la indicación
de que era el "día del anuncio de la
venta".
Se vulnera el artículo 338 de la Constitución
Política porque el Gerente General de la Federación Nacional
de Cafeteros al expedir la
Resolución 9 de 1991, artículos 1, 2. 3 y 4, extralimitó las
facultades otorgadas por el Gobierno Nacional para fijar el procedimiento de
pago de la contribución, pues estableció nuevas competencias, novedosos
criterios relacionados con la liquidación, causales nuevas de revisión del tributo,
uno de los factores de liquidación de la contribución y otros aspectos de resorte
exclusivo del legislador, o del Ejecutivo en desarrollo de la potestad reglamentaria.
En la Resolución 11 de
1991, se creó una instancia encargada del estudio de las Justificaciones
presentadas por los exportadores en relación con los atrasos en los embarques,
eventualidades a que no aludió el legislador. Además, se decidió cambiar el "día
de anuncio de la venta" por el "día de la exportación" y así se
alteró el resultado del cálculo de la contribución. La extralimitación
denunciada generó la incompetencia de los funcionarios que expidieron los actos
impugnados.
La liquidación de la contribución
cafetera, previa al momento de la exportación del café, es un acto
administrativo expedido por la Federación, que no puede ser revocado por ella,
salvo las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso
Administrativo. Al practicar una revisión oficiosa y modificar dichos actos de
liquidación, se incurre en violación al debido proceso, porque se hace sin el
consentimiento expreso y escrito de su titular.
Como el exportador no es sujeto pasivo de
la contribución cafetera, los valores resultantes de la reliquidación, se
tornan en una sanción administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
4 de la Resolución
9 de 1991, con flagrante violación al debido proceso,
Los montos reliquidados sobrepasan los
principios de equidad y justicia, en contravía del artículo 363 constitucional,
por cuanto las reliquidaciones fueron
expedidas teniendo en cuenta las fechas de embarque, que es un momento
diferente al señalado en la ley, y porque no se advierte el espíritu de justicia,
cuando el resultado de la reliquidación arroja saldos favorables el exportador,
que la Federación
se abstiene de reconocer (folios 1
a 22).
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA describió el
procedimiento para la exportación de café, la forma de liquidar la contribución
cafetera y se opuso a las pretensiones de la demanda con base en las razones
que se resumen así:
El demandante interpreta en forma errónea
el articulo 1 del Decreto 1408 de "i 991, puesto que pretende separar los
conceptos de "anuncio de venta" y "mes de embarque" y ambos
son factores indispensables para efectuar el cálculo del reintegro cafetero.
La interpretación que da la demandante al
articulo 21 de la Ley
9 de 1991, no es acertada, pues la liquidación de la contribución cafetera debe
hacerse conforme al mes que de embarque del café y no con base en el anuncio de
venta, el cual sólo tiene valor en cuanto efectivamente se realice la
exportación de café en el mes en que fue anunciado. La contribución cafetera se
causa con la exportación y esta se presenta cuando se embarca el café.
Las resoluciones 9 y 11 de 1991 del
gerente de la
Federación Nacional de Cafeteros se limitan a prever
elementos derivados del pago previo de la contribución cafetera.
El artículo 21 de la Ley 9 de 1991 exige que el
pago de la contribución se realice de manera previa a la exportación, puesto
que las circunstancias en que se va a realizar el embarque generalmente se
conocen, pero cuando el exportador incumple con el mes de embarque anunciado,
cambia uno de los factores de la liquidación porque en tal evento el dato
inicial sobre el valor de la contribución no resulta ser cierto. En casos como
el anterior, las Resoluciones 9 y 11 de la Gerencia General
de la
Federación Nacional de Cafeteros, separan los procedimientos
para devolver los pagos efectuados en exceso, para cubrir los fallantes, para
compensarlos o para liberar al exportador del reajuste cuando se acredite en
debida forma la causa del incumplimiento.
No siempre se causa la obligación de cubrir
el fallante, porque cuando el exportador acredita que el incumplimiento del
embarque para el mes anunciado se debió a un evento constitutivo de fuerza
mayor, queda liberado del reajuste, pero, en el evento contrario, debe cubrir
lo que debió pagar desde el principio, lo cual responde a una simple operación matemática,
de donde se infiere que las citadas resoluciones no introdujeron ninguna
variación al Decreto 1408 de 1991. Por ello, si se inaplicaran, bastaría aplicar
el mencionado Decreto.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal mediante providencia de 19 de
mayo de 2004, denegó las súplicas de la demanda.
Las razones que motivaron la decisión se
compendian de la siguiente manera:
La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia se encuentra facultada
para efectuar la liquidación necesaria para el pago de la contribución cafetera,
en los términos establecidos por los artículos 19 y 21 la Ley 9 de 1991 que establecen
el pago de la contribución como una renta parafiscal y como condición previa a la
exportación de café-
El procedimiento para el cálculo de la
contribución cafetera se encuentra establecido en el Decreto 1408 de 31 de mayo
de 1991, con base en el cual el gerente de la Federación Nacional
de Cafeteros expidió las Resoluciones 9 y 11 de Junio 24 y 12 de septiembre de
1991, respectivamente, que establecieron la forma de liquidar la contribución y
las paulas para el sostenimiento del precio interno y para la reliquidación de
la contribución cafetera.
Los actos demandados fueron expedidos con
base en las disposiciones citadas y no se advierte que los artículos 4 de la Resolución 9 de
1991 y 1 (d) de la
Resolución 11 de 1991, proferidas por la Federación de
Cafeteros, vulneren normas superiores- Además, son actos de obligatorio cumplimiento
mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo.
Es infundada la vulneración del artículo
69 del Código Contencioso Administrativo, puesto que los actos de liquidación
de la contribución no tienen el carácter de definitivos dado que en ellos se
expresa en forma clara que están sujetos a ajustes que dependen de la
confrontación posterior con los datos de embarque definitivo del café,
entonces, no era necesario el consentimiento del particular para su modificación.
Del simple cotejo o comparación de las
normas que se dicen violadas por las Resoluciones 9 y 11 de 1991, dictadas por la Gerencia de la Federación Nacional
de Cafeteros, entre otras, los artículos 2, 6, 121, 122, 150 [12], 189, 211 y
338 de la Constitución Política; 110 de la Ley 489 de 1998; y 9 del
Decreto 1173 de 1993, no puede observarse la incompatibilidad de las
resoluciones que se solicita inaplicar.
En consecuencia, se niega la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad
propuesta por la demandante (folios 282 a 287).
EL RECURSO DE APELACIÓN
La parte demandante solicitó revocar el
fallo de primera instancia por los siguientes motivos:
Resulta ligera la conclusión del Tribunal
respecto a que no puede observarse a simple vista incompatibilidad de las resoluciones
que se solicita inaplicar y las normas constitucionales y legales, teniendo en
cuenta que la
Federación de Cafeteros, como cualquier otro ente privado,
que ocasionalmente cumple funciones administrativas, no tiene facultad reglamentaria
y en caso de proferir actos de carácter general debe disponer de la norma legal
que lo faculte para tal fin.
La delegación que el Ejecutivo le
confirió a la
Federación, a través del artículo 9 del Decreto 1173 de 1991,
comprendía únicamente dos aspectos: a) Efectuar la liquidación necesaria para el
pago de la contribución y b) señalar el procedimiento para su cancelación, quedando
en el Gobierno Nacional el establecimiento del procedimiento para el cálculo de
la contribución.
El artículo 4 de la Resolución 9 se
refiere a la revisión de la contribución y de reliquidación, conceptos que nada
tienen que ver con el simple proceso de cancelación de una liquidación ya
producida. Se reitera el desbordamiento de la facultad reglamentaria conferida,
que hace inaplicable la disposición sobre reliquidación, por ser contraria a la Constitución y
la Ley. -
Si se aceptara que la Federación
estaba facultada para proferir las resoluciones 9 y 11 de 1991, su contenido
sería violatorio del artículo 338 constitucional, en cuanto se altera la base gravable.
El Decreto 1408 de 1991 precisó que el
cálculo de la contribución debía procurarse con los factores de liquidación
correspondientes al día de anuncio de la venta, momento en el cual el
exportador avisa a la
Federación la concreción del contrato de venta internacional
de café. Luego, al indicarse un cambio en la fecha, a tener en cuenta para la
determinación de la base gravable, diferente a la del anuncio, se altera el
valor que la misma, cambio que sólo puede hacer la ley o el Ejecutivo.
El citado Decreto estableció que las
variables que sirven de base para el cálculo del reintegro y de los costos,
deben cuantificarse a la fecha del anuncio de la venta; que la contribución se
liquida en el puerto, una vez examinado el café; y que no puede llevarse a cabo
la exportación, si no se ha comprobado el pago de la contribución. Por ello, no
tiene asidero legal y resulta un despropósito que una entidad privada en uso de
la facultad conferida para liquidar y fijar el procedimiento de pago, altere los
criterios atinentes al proceso de liquidación, de incumbencia exclusiva del
Ejecutivo.
El sujeto pasivo de la contribución es el
productor, a quien se traslada la carga del pago al momento de la compra del
café, la cual se produce con mucha antelación al embarque, razón por la cual el
exportador no se beneficia retardando los embarques. Por lo demás, la Federación se reservó
la posibilidad de abstenerse de efectuar reliquidación, cuando el resultado del
nuevo cálculo resulte favorable al exportador. Lo anterior, lleva a concluir
que se trata de una sanción que solo puede establecerse por norma superior, sin
olvidar que en otras instancias el Incomex, hoy Ministerio de Comercio
Industria y Turismo, tiene la facultad de sancionar los retrasos que observen los
exportadores en sus compromisos con el exterior.
El acto de liquidación de la contribución
practicado por la
Federación en el puerto, es un acto administrativo
definitivo, contra el cual proceden los recursos establecidos en el Código
Contencioso Administrativo, y que una vez ejecutoriado tienen plena eficacia, y
no procede su revocatoria o modificación por el ente que lo profiere, sino con
la expresa aceptación de sujeto a quien va dirigido.
Es incuestionable que la Federación
conocía, al momento de la liquidación de la contribución en el puerto, las
nuevas variables relativas a la fecha de embarque y con ello el monto de la
nueva contribución, amén de que allí mismo es posible establecer si el mes de
embarque coincide con el fijado en el anuncio.
Si los funcionarios liquidadores conocían
las circunstancias, que de acuerdo con la providencia impugnada, justifican la
revisión, por qué a sabiendas de ellas, no produjeron el acto de determinación
de la contribución, teniendo en cuenta las nuevas variables, y en su lugar lo hicieron
con posterioridad, sin explicar su actuación.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte demandada explicó que una vez
causada la contribución cafetera, esto es, al verificarse la exportación, la Federación, como
administradora del Fondo Nacional del Café, toma como definitivos los datos que
sirven para efectuar la liquidación, pero, además, se reserva la facultad de
verificar si el mes en que se está exportando corresponde realmente al que se
había anunciado por el exportador.
Advirtió que cuando se incumple el mes de
embarque, el pago previo sólo cubre una parte de la contribución, y queda
pendiente el saldo que se origina en la liquidación definitiva, que resulta de
aplicar el valor de la contribución determinado en el día del anuncio de venta,
al mes electivo del embarque.
Insistió en que ese mayor valor no
corresponde a una sanción administrativa, sino a las variables económicas y
riesgos propios de la actividad exportadora, en particular del café, cuya
variable determinó la ley y fue instrumentada a través de las resoluciones que
cuestiona el demandante.
Precisó que la demandante dispuso de
todas las oportunidades procesales para justificar su incumplimiento, y sin
embargo no comprobó causal de fuerza mayor alguna.
Reiteró que la certeza de la contribución
no depende del mero anuncio de venta, pues se pasaría de una contribución que
grava la exportación del café, a un gravamen de alcance y efectividad
inciertos.
La parte demandante no alegó de
conclusión.
El Ministerio Público no rindió concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En los términos del recurso de apelación
interpuesto por la parte actora, corresponde a la Sala decidir si se ajustan a
derecho las resoluciones por medio de las cuales la Federación Nacional
de Cafeteros, ratificó la liquidación de la contribución cafetera efectuada
sobre la exportación de café realizada en el mes de diciembre de 1999, teniendo
en cuenta que ésta se produjo en una fecha diferente a la anunciada inicialmente
por la exportadora.
Ha discutido la parte actora que la Federación Nacional
de Cafeteros no tiene competencia para proferir los actos acusados, toda vez
que las Resoluciones 9 y 11 de 1991, en las cuales se señala el procedimiento
para la reliquidación de la contribución, son inaplicables, por ser contrarias
a la Constitución
y la Ley; que no
existe autorización legal o reglamentaria para que la Federación pueda
efectuar la modificación de la base gravable de la contribución cafetera; que
se impuso una sanción al exportador, no autorizada por el legislador; y que no es
legal al modificación de la liquidación inicial de la contribución, por tratarse
de un acto particular definitivo que no puede ser revocado sin el
consentimiento expreso de su destinatario.
Para resolver el asunto en discusión, la Sala reitera el criterio en pronunciamientos
recientes 1:
Pues bien, la contribución cafetera fue
creada por la Ley
9 de 1991, artículo 19, (hoy reformado por el art. 63 de la Ley 788 de 2002), en los siguientes
términos:
"Establécese
una contribución con destino al Fondo Nacional del Café, con el propósito
prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos
previstos en las leyes que dieron origen al Fondo Nacional del Café. La contribución
en cuestión se liquidará sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera
del producto de las exportaciones del café y será igual a la diferencia entre el
valor que debe ser reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con
los costos internos para colocarlo en condiciones FOB puerto colombiano".
Por su parte, el inciso 2 del artículo 21
de la misma ley dispuso en cuanto a la oportunidad para el pago de la contribución
cafetera, lo siguiente:
"La
exportación de café no podrá llevarse a cabo sin la previa comprobación de la
existencia física del café que se pretende exportar, de haberse pagado la
contribución a que se refiere el artículo 19, y de haberse llevado a cabo la retención
en la forma indicada, cuando ella opere".
De las anteriores disposiciones es claro
determinar que la contribución cafetera se causa al momento en que se realiza
la exportación,
habida consideración que ella se liquida "sobre
el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de las
exportaciones..." y que los factores a considerar para su liquidación son "el valor que debe ser reintegrado",
el cual se determina de acuerdo con el registro del precio del café en el
mercado internacional, (Decreto 2398 /99 ) y “el costo del café a exportar, adicionado con los costos internos",
es decir los gastos en que ha incurrido el exportador para llevar el café hasta
ser entregado en puerto para su embarque.
Ahora bien, por medio del Decreto
Reglamentario 1173 de 1991, articulo 9, se atribuyó a la Federación Nacional
de Cafeteros de Colombia, en calidad de administradora del Fondo Nacional de
Café, la facultad de "efectuar la
liquidación necesaria para el pago de la contribución cafetera", y "señalar
el procedimiento para su cancelación".
Posteriormente y en ejercicio de las facultades
señaladas en dicha disposición, el Gerente General de la Federación Nacional
de Cafeteros expidió la
Resolución 9 de 24 de junio de 1991, en la cual señaló en sus
artículos 1 y 2 el procedimiento para la cancelación de la contribución cafetera
así: dispuso que las inspecciones cafeteras, serán las encargadas de hacer los
cálculos, verificaciones y confrontaciones a que haya lugar; asignarán un
número de identificación a cada liquidación e informarán al exportador el valor
a pagar (fl. 239 y 240 del expediente); En el artículo 3 señaló la cuenta en la
cual los exportadores consignarán los valores liquidados y previo el reintegro
para el caso de los valores consignados en exceso, así como la obligación de
realizar un segundo pago si lo consignado fuere inferior (fl. 245); y en su
artículo 4° previo la revisión de la contribución inicialmente pagada, cuando
no se Justifique el retraso en los embarques, así;
Los
retrasos no justificados en los embarques darán lugar a revisión de la
contribución cafetera pagada, pudiendo producirse su reliquidación por parte
del Departamento de Liquidación el cual notificará al exportador los valores y
términos para su cancelación".
El 12 de septiembre de 1991, el Gerente
General de la
Federación Nacional de Cafeteros expidió la Resolución 11
mediante la cual se adopta el procedimiento a seguir para la reliquidación de
la contribución y se crea un Comité Operativo,
encargado de decidir sobre las circunstancias constitutivas de fuerza
mayor que impliquen las reliquidaciones.
Como se vio, considera la Sala que el momento en que se
causa el gravamen, como está previsto en la ley, es el de la exportación; de
ahí que lo regulado por las citadas resoluciones es el mecanismo que permite
hacer
1 Sentencia de 17
de noviembre de 2005, expediente 14835, actor: Gonchecol Ltda. C. P: María Inés
Ortiz Barbosa
efectivo el pago de la contribución cafetera, en los mismos términos previstos por el
legislador, pues no contienen dichos actos disposición alguna en la que se
indique el "procedimiento para el
cálculo de la contribución".
Ahora bien, cuando existe un retraso no Justificado
en los embarques, debe hacerse una reliquidación. Por ello el artículo 4
trascrito, prevé que el Departamento de Liquidación efectúe la reliquidación y
le notifique al exportador el valor que debe cancelar. Lo anterior, por cuanto
la liquidación debe hacerse tomando en cuenta los factores vigentes al momento
de la exportación.
De otra parte, el artículo 1 del Decreto
Reglamentario 1408 de 1991, dispone:
"El
monto de la contribución cafetera para café verde excelso será igual a la diferencia
entre el equivalente en pesos del precio mínimo de reintegro del día del
anuncio de la venta, y los costos internos, deducido el valor de la pasilla producto
de la trilla del café de exportación, correspondientes al día del anuncio de la
venta".
Parágrafo 1. Para la conversión a pesos
del precio mínimo de reintegro se utilizará la tasa estimada para el mes de
embarque, teniendo en cuenta las prácticas comerciales aplicables. Las
proyecciones respectivas se realizarán con base en la devaluación observada en
el mes calendario que precede al del anuncio, o a una fracción del mismo".
(Subraya la Sala).
Si bien la norma transcrita en su primer
inciso cita como parámetro para establecer el monto de la contribución
cafetera, el día del anuncio de la venta, lo cierto es que en el parágrafo
primero, es claro en precisar que para la conversión a pesos del precio mínimo
de reintegro se utilizará la tasa estimada para el mes de embarque, teniendo en
cuenta las prácticas comerciales aplicables.
Ello atiende a la necesidad de tener en
cuenta las variables económicas que surgen de la fluctuación de los precios
internacionales del café, y que obviamente influyen en la determinación de los
factores base de liquidación de la contribución.
De acuerdo con lo anterior, es claro que
el anuncio de la venta se hace necesariamente respecto de un mes proyectado para
el embarque; por lo tanto, si el exportador anuncia embarcar en un determinado mes,
y por cualquier causa incumple y embarca en un mes posterior, se alteran los factores
que permiten cuantificar el monto de la contribución. Y, precisamente, para
corregir tal distorsión, se prevé la revisión y posible reliquidación de la
contribución inicialmente determinada, tal como está dispuesto en las
Resoluciones 9 y 11 de 1991, que dan alcance a las normas superiores.
En el caso bajo análisis está plenamente
demostrado en el proceso, y no es objeto de controversia entre las partes, que GONCHECOL
LTDA. EN CONCORDATO, exportó café en el mes de diciembre de 1999 y que el anuncio
de venta de fecha 25 de octubre de 1999, se había indicado como mes de embarque
el de noviembre de 1999.
Así las cosas, observa la Sala que la actora exportó en
un mes distinto al que se había indicado en el anuncio de venta, lo cual fue
motivo para que se expidiera la reliquidación de la contribución cafetera, a
que se refieren los actos acusados, como quiera que no justificó el
incumplimiento, puesta fuerza mayor que adujo como causa de justificación, en
sede administrativa, no fue probada y en la demanda no se expresa ninguna argumentación
en torno a dicha circunstancia.
Por lo anterior, considera la Sala que la reliquidación de
la contribución cafetera cuya ratificación se demanda se ajustó a derecho, pues
no cabe duda de que las atribuciones de la Federación Nacional
de Cafeteros para tal efecto, emanan directamente de la ley y el reglamento, sin
que pueda entenderse que las mismas están limitadas a la simple función de
recaudo de la contribución, sino que incluyen las que son propias de su función
administradora del Fondo Cafetero, como es la de hacer efectivo el pago de la
contribución causada por la exportación en la proporción que corresponda.
En este orden de ideas, a juicio de la Sala no existe la
contradicción que acusa el demandante de las Resoluciones 9 y 11 de 1991, que
autorice atribuciones de la Federación
Nacional de Cafeteros para tal efecto, emanan directamente de
la ley y el reglamento, sin que pueda entenderse que las mismas están limitadas
a la simple función de recaudo de la contribución, sino que incluyen las que
son propias de su función administradora del Fondo Cafetero, como es la de
hacer efectivo el pago de la contribución causada por la exportación en la
proporción que corresponda.
-. En este orden de ideas, a juicio de la Sala no existe la
contradicción que acusa el demandante de las Resoluciones 9 y 11 de 1991, que
autorice su inaplicación, por la vía de la excepción de inconstitucionalidad,
por supuesta violación del artículo 338 constitucional. "
Tampoco comparte la Sala el argumento de la
demanda de que la diferencia de la contribución determinada con ocasión de la
reliquidación de la contribución equivale a una sanción pecuniaria para la
exportadora, por el retraso injustificado del embarque, toda vez que el mayor
valor hace parte del monto de la contribución cafetera causada por el hecho de
la exportación y tiene como origen las variables económicas que inciden en los riesgos
propios de la actividad exportadora.
Además, el hecho de que los exportadores
sean responsables de la liquidación y pago de la contribución, no los convierte
en sujetos pasivos del gravamen, porque lo que se pretende con la reliquidación
es que se pague el valor faltante, es decir, el que realmente corresponde, en
aplicación del procedimiento previsto en la ley para el efecto.
En relación con el cargo según el cual no
se podía modificar la liquidación inicial sin el consentimiento expreso del
exportador, para la Sala
tampoco asiste razón a la demandante, pues existe un procedimiento interno de
verificación debidamente reglado, que hace viable su revisión, y garantiza el
derecho de defensa y el debido proceso, dado que previa la expedición de la
resolución que ratifica la reliquidación de la contribución, se da al
exportador la oportunidad de justificar el retardo en el embarque, que fue
precisamente lo que se hizo mediante nota DC-010 de 7 de enero de 2000, a la cual la
demandante dio respuesta según consta en los actos acusados.
Liquidación inicial de la contribución
la naturaleza de acto administrativo particular no revocable, sino que más bien corresponde
al documento que acredita el pago de la contribución, tal como se infiere del
mismo artículo 21 de la Ley
9 de 1991, dado que éste es un requisito previo a la exportación, cuyo
cumplimiento es responsabilidad directa del exportador.
Finalmente y en relación con el momento
en que debió efectuarse la reliquidación, porque para la demandante, no hay
razón que justifique la actuación, dado que si los funcionarios de la Federación
conocían los factores de liquidación, debieron efectuar la liquidación inicial
consultando dichos factores, debe precisarse que. tal cuestionamiento no incide
en la legalidad de la actuación atacada, precisamente porque los encargados de la
verificación de los documentos, previa la realización de la exportación, en el
puerto de embarque, están obligados a cumplir con los procedimientos internos
previstos en la
Resolución 11 de 1991, cuyo artículo 1 dispone que la inspección
cafetera, debe remitir la documentación al Departamento de Liquidación de la División de
Comercialización para su verificación y corresponde al Comité Operativo,
estudiar y decidir sobre las circunstancias constitutivas de fuerza mayor o
caso fortuito que impliquen la reliquidación de que trata la misma resolución.
Así las cosas, el recurso de apelación
interpuesto no tiene vocación de prosperidad y procederá, en consecuencia, la
confirmación de la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando
justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley.
FALLA
CONFIRMASE la sentencia apelada
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase
el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y
aprobada en sesión de la fecha.
JUAN
ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Presidente
LIGIA
LÓPEZ DÍAZ
MARÍA
INÉS ORTIZ BARBOSA
HÉCTOR
J. ROMERO DÍAZ
RAÚL
GIRALDO LONDOÑO
Secretario