CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de mil novecientos noventa y nueve 1999
Consejero Ponente: Dr. MANUEL S. URUETA
Ref.: Expediente Núm. 4898
Recurso de apelación contra la sentencia de 28 de mayo de 1998 del Tribunal Administrativo del Tolima.
Actos administrativos del orden nacional.
Actor:MILCIADES ALCALA CAMPOS Y OTRO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 28 de mayo de 1998,
proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. mediante la cual declaró no probada la excepción de inepta demanda y denegó las pretensiones de la misma
I-ANTECEDENTES
1.1 LA DEMANDA
Los señores MILCIADES ALCALA, RICARDO BAHAMON, JOSE GUILLERMO BAHAMON, DAVID CABEZAS, OLGA TERESA GALEANO, JOSE GUILLERMO ORJUELA y RICARDO VARELA, demandaron, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, unos actos del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT.
1.1.1. Las pretensiones
La actora pretende la declaratoria de nulidad de los siguientes actos y como consecuencia de ello el establecimiento del derecho, así :
1.1.2 Los hechos
Las anteriores pretensiones se fund2menfaron en os hechos siguiente :
La Asamblea General Ordinaria de ASOPRADO eligíó el 28 de febrero de 1997 nueva junta directiva, compuesta por siete ( 7) miembros principales y siete ( 7 ) suplentes, como consta en el Acta Núm. 02. Dicha Asociación tiene reconocida personería jurídica por la resolución núm. 0610 de 9 de noviembre de 1987, del Ministerio de Agricultura, con su correspondiente reforma aprobada en asamblea general extraordinaria de 5 de diciembre de 1995, como consta en el Acta Núm. 03 de la misma fecha.
Un grupo de miembros de la Asociación solicitó al INAT la nulidad de la asamblea de 28 de febrero de 1997, en la cual se eligió la nueva junta directiva, alegando violación del capítulo IV, artículo 14, parágrafo primero y artículo 20 de los Estatutos, pues se autorizó el voto por más de una persona, por lo que, a pesar de ser 126 el número de usuarios asistentes a dicha Asamblea, el resultado fue de más de 800 votos.
Mediante el acto acusado se afecta en forma directa e inmediata no sólo a los miembros de la junta directiva sino también a un número indeterminado de usuarios que votaron mayoritariamente para elegirla.
La decisión contenida en el oficio acusado, además de no ser motivada, no fue publicada en el Diario Oficial, ni en medio alguno oficialmente destinado para tales efectos, como tampoco en periódico de amplia circulación, ni se indicaron los recursos procedentes, a pesar de lo cual la entidad demandada ejecutó su decisión y ordenó al Revisor Fiscal de la Asociación la convocatoria , de una asamblea general extraordinaria.
Del Acta de la asamblea de 28 de febrero se deduce que para la elección de junta directiva se presentaron 126 asociados hábiles, igual al número de votos escrutados después de la elección, pues cada uno de los 17 miembros seleccionados por la mayoría obtuvo un número proporcional de votos para la clasificación de los primeros siete ( 7 ) como principales y de los segundos siete ( 7 ) como suplentes, de donde se desprende que no hubo el total de votos de que habla el INAT.
Los interesados, en escrito dirigido al Director del INAT el 16 de mayo de 1997, para efectos de agotamiento de la vía
gubernativa, manifestaron que desistían del recurso de reposición que procedía en la decisión que ahora se impugna, quedando habilitado el canon para el ejercicio válido de la acción contencioso administrativa.
Artículos 84, 35, 46, 47 y 48 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto :
1.1.3.1 Falsa motivación. Esta causal de nulidad radica en que los motivos o antecedentes de hecho y de derecho expresados en la decisión no corresponden a la realidad jurídica o verdad real, dado que no hubo los 953 votos de que habla el acto impugnado sino los 126 correspondientes al número de asistentes, como lo reza la misma Acta de la asamblea general de ASOPRADO,verificada el 28 de febrero de 1997.
1.1.3.2 Vicios de forma. La decisión impugnada adolece de los siguientes vicios de forma :
Una simple ojeada al acto acusado permite establecer la ausencia absoluta de motivación de la decisión que mediante
dicho acto se adoptó, lo cual la hace anulable por vicios de forma, de acuerdo con los términos del artículo 35 del C.C.A.
Además, en el mismo orden de ideas, se omitieron los requisitos formales establecidos en los artículos 46 y 47 del C.C.A., por cuanto no se ordenó publicar la parte resolutiva del acto impugnado, ni se indicaron los recursos que procedían contra él, por lo que dicha decisión no ha debido producir efectos. de acuerdo en el artículo 46 ibídem.
I. 2 La sentencia del Tribunal
I. 2. 1 Las excepciones
La excepción de inepta demanda invocada por la parte demandada, en el sentido de que el oficio acusado no es un acto administrativo, fue desestimada por el Tribunal, pues la funcionaria que produjo el acto actuó en ejercicio de las funciones de control y vigilancia que la ley y los reglamentos asignan a dicha autoridad frente a las asociaciones de usuarios de los distritos de adecuación de tierras y en virtud de tales facultades solicitó la convocatoria de una asamblea general extraordinaria para elegir nueva junta directiva, lo que constituye una decisión administrativa que surte elegidas y a quienes no se les reconoció ese acto de elección.
En cuanto a la pretendida ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, con fundamento en que la parte actora solicita la nulidad del oficio, la que al ser declarada Ileva a considerar el acto inexistente, y, subsidiriamente, pide la declaratoria de no producción de efectos de dicho oficio, de acuerdo con el artículo 48 del C.C.A., el a quo la desestima porque, además de no decir en qué consiste la indebida acumulación de pretensiones, la declaratoria de nulidad de un acto no tiene como sanción la inexistencia del mismo sino su invalidación y además la solicitud de que se declare que el oficio acusado no produce efectos jurídicos es subsidiaria.
Tampoco prospera la excepción de no haber el demandante individualizado el acto demandado, con fundamento en
que no se trata de un acto administrativo, pues ya se dijo que el oficio demandado Ileva envuelta una decisión administrativa.
1.1.2.2 El fondo del asunto
En relación con el cargo de nulidad porque el acto no fue publicado, acta el a quo que la falta de notificación o Publicación no constituye un vicio de nulidad del acto sino que afecta la fuerza ejecutoria que le es propia. En otros términos, el acto que no es publicado o notificado existe como tal y está asistido de la presunción de legalidad y por ende es válido pero no produce efectos para los administrados.
En cuanto al cargo de que la decisión no fue motivada, carece de fundamento, pues el oficio expresa lo ocurrido en la Asamblea del 28 de febrero de 1997 de ASOPRADO y dice que la elección fue irregular porque de acuerdo con el artículo 20 de los Estatutos de la Asociación y el artículo 57 de la Resolución Núm. 19 de 1995. la elección de los miembros de la mesa debe hacerse mediante el sistema uninominal y el voto secreto, lo que no ocurrió, pues según el Acta, la votación se hizo con un procedimiento irregular que dio como resultado 953 votos cuando solamente se presentaron 126 asociados, lo que indica que la decisión sí fue motivada.
Respecto de la otra modalidad de falsa motivación invocada, en el sentido de que no hubo 953 votos, como lo dice el
oficio demandado, sino los 126 correspondientes al número de asistentes, el a quo observa que la lectura del acto 02,
correspondiente a la asamblea del 28 de febrero, indica que se presentaron 126 asociados hábiles, cifra ésta que fue ampliamente superada por el número de votos de los aspirantes
II - EL RECURSO DE APELACION
La parte demandante interpuso recurso de apelación, mediante el cual insiste en los cargos de nulidad formulados en la demanda, así :
II. 1 Sí la notificación y/ o publicación de la decisión comunicada mediante el oficio impugnado no surtió con el Ileso
de los requisitos legales, por mandato de la ley esa notificación se tendrá por no hecha, "ni producirá efectos legales la decisión", según los términos del artículo 48 del C.C.A.. Y si no produce efectos legales la decisión, equivale a que no tiene valor, ni fuerza vinculante para el administrado, correspondiéndole a la jurisdicción contencioso administrativa hacer esa declaración. No puede quedar en el vacío una prohibición legal u omisión de la administración, que causó consecuencias jurídicas, cuyos efectos deben conducir al restablecimiento del derecho vulnerado, con el argumento de una eventual acción de repararan directa para el resarcimiento de los perjuicios.
II. 2 En cuanto a la falta de motivación, considera el recurrente, a pesar de los escasos cinco renglones que contiene el oficio núm. 601 - 215D como presunta motivación, que el acto administrativo impugnado carece del requisito de motivación exigido por el artículo 35 del C.C.A. Además, es aplicable al caso sub examine el articulo 13 de la Resolución núm. 019 de 12 de septiembre de 1995, originaria del Consejo Superior de Adecuación de Tierras - CONSUAT, en especial el artículo 15, numeral 8°., por remisión y aplicación analógica traída en el artículo 71 de la misma resolución, en donde se prescribe que las decisiones que recaigan sobre solicitudes de reconocimiento o cancelación de personería jurídica y de reformas de estatutos de las Asociaciones se adoptarán mediante resolución motivada.
II. 3 En cuanto al otro cargo de falsa motivación, al considerarse que hubo un resultado de 953 votos, cuando los asistentes a la asamblea eran apenas 126 asociados, la entidad no tuvo en cuenta que se votó por cada persona que representaba uno de los cargos por Ilenar, esto es, 7 miembros principales y 7 suplentes, de donde se colige que el número de sufragios necesariamente tenía que ser superior al número de asistentes. De manera que estando la elección en consonancia con los artículos 20 de los Estatutos y 57 de la resolución núm. 19 de 12 de septiembre de 1995, ha debido respetarse en guarda del principio constitucional de la democracia y de la eficacia del voto.
III - ACTUACION PROCESAL
Tramitado el recurso de apelación conforme a las normas del Código Contencioso Administrativo, mediante auto de 28 de octubre se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al agente del Ministerio Público para que emitiera su concepto, haciéndose presente en esta etapa procesal solamente este último.
IV - EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador Primero Delegado es partidario de que se confirme al fallo apelado, con fundamento en los siguientes
razonamientos :
No hay duda de que el oficio impugnado contiene una decisión administrativa, en la medida de que no avala la elección de la junta directiva de ASOPRADO, por no ajustarse a los requisitos señalados en la Resolución Núm. 19 de 1995 y los Estatutos de la Asociación, e impide a sus miembros ejercer válidamente sus funciones, lo que constituye una decisión y en consecuencia un acto administrativo.
De otra parte, considera el agente del Ministerio Público que la indebida notificación del acto no comporta su nulidad sino su ineficacia, en la medida de que la decisión no producirá efectos legales en los términos descritos en los artículos 48 y 64 del C.C.A.
Tampoco acepta que el acto enjuiciado carezca de motivación, como quiera que de la simple lectura de su texto se advierte que la desición fue motivada debidamente. ya que se expresan los fundamentos de hecho y de derecho que la sustentan.
Así mismo, no prospera el cargo de falsa motivación con fundamento en el punto relacionado con el número de votos, ya que la asamblea no desconoció el procedimiento de elección al escoger a los integrantes de la junta directiva. al no respetar el sistema uninominal y el voto secreto previstos por los Estatutos y la Resolución Núm. 19 de 1995.
V - DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
V.1 El contenido del acto.
El oficio acusado es del siguiente tenor :
" Santafe de Bogotá D.C. 14 de abril de 1997 601-GISA 002150
Señores Asociación de Usuarios del Distrital de Riego Río Prado ASOPRADO
Calle 13 No. 3 - 40 Prado (Tolima)
Fax 277084
"En atencíón a la solicitud de Demanda de la Asamblea General Ordinaria del 28 de febrero de 1997 de la Asociación de Usuarios Del distrito de Riego Río Prado 'ASOPRADO', ante esta Subdirección por parte de José Ramiro Grimaldo Luna, Jesús María Triana, y demás firmantes Usuarios de Asoprado, en lo referente al procedimiento de elección de Junta Directiva.
"Mediante oficio del 3 de marzo de 1997 los demandantes manifiestan que la elección que uninominal, como está contemplado en los Estatutos, y que debido a una interpretación errónea del Revisor Fiscal de Asoprado autorizo (sic) a votar a los usuarios por más de un aspirante a integrar fa Junta Directiva de la Asociación.
"Que los actuales miembros de Junta Directiva Milciades Alcalá, David cabezas (sic) y demás firmantes elegidos en la Asamblea Ordinaria deI 28 de febrero de 1997 de la Asociación de Usuarios Del Distrito de Riego Río Prado, por conocimiento que se les hizo a través del doctor Guillermo Jaramillo Director de la regional Tolima del Inat, de la solicitud de nulidad de la Asamblea antes mencionada, respondieron mediante carta del 7 de marzo de 1997 que se inscribieron 17 nombres y no planchas, los cuales se enumeraron para que los usuarios escogieran entre ellos los siete (7) principales y los siete (7) suplentes numéricos a través de un solo voto, o papeleta, en el cual cada usuario señalaba numérica o uninominalmente las personas que deseaban escoger para nombrar un cuerpo múltiple. Que es un sistema no reglamentado en los Estatutos, pero que fue aceptado por los Asambleistas, lo cual quedó demostrado por todos votaron por varios nombres en un solo voto incluyendo a los que están objetando la Asamblea.
"Que de acuerdo con el Artículo 20 de Estatutos Vigentes para la Asociación de Usuarios del Distrito de Riego Río Prado y el Artículo 57 de la Resolución 19 de 1995 expedidor el Confutasen la parte de la Constitución de Junta Directiva dice textualmente: 'La Junta Directiva esta (si) conformada por un numero (sic de siete (7) asociados con sus respectivos Principales y Suplentes. Estos son elegidos por la Asamblea General mediante el sistema uninominal y voto secreto'.
"Que de acuerdo con el Acta No. 2 de Asamblea General Ordinaria celebrada el 28 de febrero de 1997, estaban habilitados 126 socios. El Revisor Fiscal de la Asociación manifestó que en una sola papeleta se podía votar por siete personas.
"Una vez revisadas las Actas de la Asamblea General de Asoprado Ilevada a cabo el 28 de febrero, el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras a través del Grupo Interno de Seguimiento y Control de Asociaciones de Usuarios de la Subdirección de Capacitación y Desarrollo, considera que de acuerdo al procedimiento de elección de Junta Directiva, no avala la elección de la Junta Directiva de la citada Asociación por un procedimiento de votación no estipulado en sus Estatutos vigentes, que dió como resultado 953 votos de la sumatoria total de votos de los candidatos postulados habiéndose presentado solamente 126 asociados hábiles a dicha asamblea.
"Por lo anterior, la Subdirección de Capacitación y Desarrollo del Imat, en desarrollo de las funciones de Control y Vigilancia a las Asociaciones de Usuarios de los Distritos de Adecuación de Tierras y con base en las facultades conferidas por la Ley y el Consejo Superior de Adecuación de Tierras -CONSUAT, solicita a la Asociación de Usuarios del Distrito de Riego del Río Prado la Convocatoria a la Asamblea General Extraordinaria para elegir nuevamente a la Junta Directiva de Asociación.
"Cordialmente,
"DUBYS ISABEL BARANDICA DEL VILLAR
Directora de Capacitación y Desarrollo
"c. c. Usuarios Distrito de Adecuación de Tierras de Asoprado
"Guillermo Jaramillo
"Director Regional INAT Tolima - 12
"Haroldo Marmolejo
"Director general Jurídico - Minagricultura"
V.2 Los motivos de inconformidad
La parte recurrente expone como razones del recurso de apelación (as mismas causales de nulidad invocadas en la demanda, esto es, la errónea notificación del acto acusado, la carencia de motivos del mismo y el error de hecho en la apreciación del número sufragantes en 1a elección de la junta directiva.
V. 2. 1 La notificación o publicación del acto.
Ha sido constante la jurisprudencia de la Corporación en materia de notificación o publicación de actos administrativos, en cuanto que la carencia de una u otra no afecta generalmente la validez del acto sino su eficacia. Dispone en ese sentido el artículo 48 del C.C.A. que 1a falta o irregularidad de la notificación de un acto conduce a que la misma no se tenga por hecha y de que, en consecuencia, la decisión no produzca efectos legales. En el mismo orden, prescribe dicha norma que las decisiones administrativas no producirán efectos legales mientras no se hagan las respectivas publicaciones. Esos principios se encuentran excepcionados, cuando la parte interesada se da por suficientemente enterada de la decisión, conviene en ella o utiliza en tiempo los recursos de ley, configurándase la notificación por conducta concluyente.
La notificación o publicidad del acto busca garantizarle al administrado su derecho de defensa, de manera que las decisiones administrativas no puedan volverse ejecutorias a espaldas suyas, y, por la misma razón, cuando éste conviene en la decisión o utiliza en tiempo los recursos, el defecto del acto queda saneado.
En el caso sub examine, fa parte actora dice en el hecho 2.17 lo siguiente: ,"Mis poderdantes, en escrito dirigido al Director del INAT, fechado en Prado el 16 de mayo del corriente año, para efectos del agotamiento de la vía gubernativa ( art. 63 C.C.A.), manifestaron que desistían del recurso de reposición que cabía contra la decisión que ahora se impugna ( art. 54 ibídem ), quedando habilitado el camino para el ejercicio válido de la presente acción". De otra parte, el 17 de mayo de 1997 presentó la correspondiente demanda contra el acto presuntamente mal notificado ante el tribunal administrativo del Tolima. Quedó así satisfecho el derecho de defensa, pues la parte interesada utilizó en tiempo los recursos jurisdiccionales, con el fin de controvertir la validez del acto impugnado.
En consecuencia; el cargo no prospera.
V. 2. 2 La inexistencia de motivación
Considera el recurrente que e) oficio demandado carece de motivación, lo que no corresponde a la realidad, pues la autoridad administrativa expuso en dicho acto las razones de hecho y de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión. Como razones de hecho, el oficio dice que la elección no fue uninominal y que el Revisor Fiscal autorizó a votar a los usuarios por más de un aspirante a ingresar a la Junta Directiva de la Asociación; y como razones de derecho, invocó el artículo 20 de los Estatutos y el artículo 57 de la resolución núm. 019 de 1995.
Estima la Sala que no es válido el argumento expuesto por el recurrente en el sentido de que como Ia motivación del acto impugnado fue breve, éste carece de motivación, pues para el efecto resulta indiferente que las razones de hecho y de derecho que sirven de motivo al acto, sean más o menos extensas, siempre que los hechos sean ciertos y hayan sido calificados correctamente desde el punto de vista jurídico.
También considera el recurrente como otro vicio del acto impugnado que no es cierta la disparidad entre el número de
asistentes a la asamblea ordinaria del 28 de febrero y el número de votos. Sin embargo, el Acta de esa asamblea (v. folios 12 a 18 ) dice que asistieron 126 asociados hábiles, a pesar de lo cual los resultados de la votación fueron los siguientes:
1 . Jesús María Triana ................. .60
2. Cesar Augusto Cárdenas .......... .61
3. Ricardo Luna ........................ . .58
4. José de Jesús Perdomo ........... .60
5. Jorge Sandoval ....................... .49
6. Milcíades Alcalá...................... ..65
7. David Cabezas ......................... 67
8. Ricardo Varela........................... 66
9. Ramiro Grimaldo .......................58
10. Guillermo Orjuela .....................67
l 1 . Ricardo Bahamón......................78
12. Olga de Angarita ...................... 65
13. Jorge Bermudez ....................... 65
14. Guillermo Bahamón................... 66
15. Juan Bautisia ..................... ..... 53
16. Herry Rodríguez ................. ..... 12
17. Simón Gonzalez .................. .... . 3.
El número de votos depositados por los candidatos resulta evidentemente superior al número de asistentes, lo que indica que se utilizó un procedimiento distinto del ordenado en los Estatutos, cuyo artículo 20 reza así : "Constitución. La Junta Directiva está conformada por un número de siete ( 7 ) Asociados con sus respectivos principales y suplentes numéricos. Estos son elegidos por la Asamblea General mediante el sistema uninominal y voto secreto.
" PARAGRAFO. ..................................................................."
De su parte, el artículo 57 de la Resolución Núm. 019 de septiembre 12 de 1995, proferida por el Consejo Superior de
Adecuación de Tierras - CONSUAT, prescribe que "La Junta Directiva debe conformarse por un número no mayor de siete ( 7 ), ni menor de tres ( 3 ) asociados con sus respectivos principales y suplentes numéricos. Estos serán elegidos por la Asamblea general mediante el sistema uninominal y voto secreto".
Las normas citadas indican que la Asamblea General ordinaria de 28 de febrero utilizó un procedimiento errado para
integrar la junta directiva de la Asociación, no utilizó el sistema uninominal de que hablan sus Estatutos, en concordancia con el artículo 57 de la resolución núm. 019 de 1995.
En consecuencia, el cargo no prospera.
En vista de las consideraciones anteriores, en acuerdo con el concepto del Agente del Ministerio Público, habrá de
confirmarse la sentencia de primer grado, tal como se procederá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
CONFIRMASE la sentencia recurrida.
De conformidad con el numeral 1° del artículo 392 del C. de P. C., condénase en costas al apelante. Tásense por Secretaría.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifiquese, comuníquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por sal en su sesión de fecha 28 de enero de 1999
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Presidente
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA