CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera Ponente: Gloria Duque Hernández
Bogotá, D.C., treinta y
uno (31) de agosto de dos mil cuatro (2004).
Radicación : número: 1.569
Referencia: Miembros de Juntas Administradoras Locales.
Competencia sobre la suspensión y convocatoria de sus elecciones.
El Ministro del
Interior y de Justicia, doctor Sabas Pretelt De La Vega, eleva consulta ante la
Sala, en relación con la competencia sobre suspensión y convocatoria de
elecciones para escoger ediles de los distritos y demás municipios del país.
Manifiesta que por motivos de orden público, en la localidad de Sumapaz
-Distrito Capital- no se inscribió lista de candidatos para los comicios
ordinarios del 26 de octubre del 2003, no obstante que el Gobierno Nacional,
por decreto 2758 del 30 de septiembre de ese año, abrió un período adicional de
inscripción de candidaturas para la referida localidad. Al respecto, pregunta:
"1. ¿ Cuál es la autoridad
competente para suspender elecciones de los ediles o miembros de juntas
administradoras locales de los distritos y demás municipios del país, cuando
por cualquier circunstancia no se hayan podido realizarlos comicios?
2.. ¿ Cuál es la autoridad competente
para convocar a elecciones para escoger los ediles o miembros de las juntas
administradoras locales de los distritos y demás municipios del país, cuando
por cualquier circunstancia no se hayan podido realizar los comicios?
3. ¿ Cuándo por circunstancias de grave
perturbación del orden público medien hechos de fuerza mayor que impidan la
inscripción de candidatos a juntas administradoras locales, o una vez inscritos
se vean obligados a renunciar o siendo elegidos no puedan asistir, pueden
seguir sesionando transitoriamente tos ediles distritales y municipales, aunque
su período haya terminado, hasta cuando
se elijan y posesionen los nuevos o puedan asistir los ya elegidos?
4. ¿ Los miembros de
las juntas administradoras locales distritales y municipales podrían sesionar y
decidir con el quórum que se establezca tomando en consideración el número de
personas que estén en condiciones de asistir?".
CONSIDERACIONES
1. Juntas
Administradoras Locales
La Constitución Política prevé que los
concejos municipales, con el fin de mejorar la prestación de los servicios y
asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos
de carácter local, podrán dividir sus municipios en comunas, cuando se trate de
áreas urbanas, y en corregimientos, en el caso de zonas rurales. .
Establece igualmente, que en cada una de
las comunas o corregimientos existirá una Junta Administradora local y defiere
a la ley fijar el número de sus miembros, (art. 318).
Las funciones de las JAL aparecen
consagradas en los artículos 318 de la Carta y 131 de la ley 136 de 1994.
La Corte Constitucional en sentencia
C-541 de 1993, se refirió al origen de las JAL en los siguientes términos:
"Así pues, las juntas
administradoras . locales
surgen constitucionalmente para promover el desarrollo de sus
territorios, el mejoramiento socioeconómico y cultural de sus habitantes, y
para asegurarla participación efectiva de la comunidad en la gestión de los
asuntos locales.
En tal virtud, les
corresponde la gestión autónoma de todos aquellos asuntos de interés
eminentemente local que no trasciendan el ámbito metropolitano, distrital o
supralocal y prestar aquellos servicios que contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad que no estén a cargo de ninguna otra
autoridad local".
Los Actos Legislativos 02 del 2002 y 01
del 2003,fijan en cuatro años los períodos de los miembros de las Juntas
Administradoras locales y confieren carácter institucional a los mismos.
2. Las Juntas Administradoras Locales en el
Distrito Capital de Bogotá La
Constitución Política establece un
régimen especial para la ciudad de Bogotá, como capital de la República y
del departamento de Cundinamarca, señala así mismo, que el concejo de la
ciudad, a iniciativa del Alcalde, dividirá el territorio distrital en
localidades de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y
hará el respectivo reparto de competencias y funciones administrativas.
Dispone que en cada una de las
localidades existirá una Junta Administradora, elegida popularmente, la cual
estará integrada por no menos de siete ediles, tal como lo determine el concejo
y tenida en cuenta la población respectiva, (arts.
322 y 323).
Faculta a dichas juntas para distribuir y
apropiar las partidas, asignadas en el presupuesto
anual del Distrito, de conformidad con las necesidades básicas insatisfechas de
su población, (art. 324).
En el artículo transitorio 41, advierte
que si transcurridos dos años después de la promulgación de la Carta, el
Congreso no dicta la ley sobre el régimen especial para el Distrito Capital, lo
hará el Gobierno. En tal virtud, y comoquiera
1
ACTO LEGISLATIVO No. 02 DEL 2002, ARTÍCULO 5o. "El
artículo 323 de la Constitución Política quedará así:... En cada una de las localidades
habrá una junta administradora elegida popularmente para períodos de cuatro (4)
años que estará integrada por no menos de siete ediles, según lo determine el
concejo distrital, atendida la población respectiva....".
ARTÍCULO 6o. "El
período de los miembros de las Juntas Administradoras locales a las que se refiere el artículo 318 de la
Constitución Política será de cuatro años...."
ACTO LEGISLATIVO 01 DEL 2003. ARTÍCULO 6o. "El artículo 125 de la Constitución Política tendrá un parágrafo del
siguiente tenor:
PARÁGRAFO. Los períodos establecidos en la Constitución Política o en
la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes
sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta
absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual éste fue
elegido".
que el Congreso no
expidió dicha ley, el Presidente de la República profirió el Decreto Ley 1421
del 21 de julio de 1993, por el cual dictó el régimen especial del Distrito
Capital.
El decreto ley 1421 de
1993, establece en el artículo 5o.:
"Autoridades. El Gobierno y la
Administración del Distrito Capital están a cargo de:
1. El Concejo Distrital
2. El Alcalde Mayor
3.
Las juntas administradoras locales
4. Los alcaldes y demás
autoridades locales
5.
Las entidades que el Concejo, a iniciativa del Alcalde Mayor, cree y organice.
(:.)".
Reitera, así mismo, el período
constitucional de cuatro años de las JAL y el número de ediles que no podrá ser
inferior a siete; precisa que cada localidad elige su respectiva Junta, para
cuyo fin la Registraduría Distrital del Estado Civil deberá hacer coincidir la
división electoral interna del Distrito con su división territorial en
localidades, y señala que en la votaciones para la elección de juntas sólo
podrán participar los ciudadanos que hagan parte del censo electoral
establecido para cada localidad por la autoridad competente.
Regula
el régimen de
atribuciones, prohibiciones, inhabilidades, incompatibilidades, faltas
absolutas y temporales, y honorarios de los ediles, así como el funcionamiento
de las Juntas.
3. Autoridad competente para convocar y
suspender las elecciones de ediles
La Sala considera conveniente precisar que
para los efectos de la presente consulta, ésta se absuelve bajo el presupuesto
de que los interrogantes en ella planteados tuvieron origen en circunstancias
de alteración del orden público,
como se desprende de los antecedentes consignados en la misma.
La Constitución Nacional en el artículo
260. prescribe:
"Los ciudadanos eligen en forma directa
Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes,
Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y distritales,
miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los
miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios
que la Constitución señale".
La ley 136 de 1994, por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios, establece en el artículo 121:
"CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL Para los
efectos a que se refiere el artículo 119 de la presente Ley, cada comuna o
corregimiento constituirá una circunscripción electoral.
En las
elecciones de Juntas Administradoras Locales, las votaciones se realizarán de
conformidad con la reglamentación
que expida el Consejo Nacional Electoral siguiendo principios y reglas análogas
a los que regulan la elección de concejales.
La Registraduría Nacional del Estado
Civil organizará y vigilará el proceso de elecciones de Juntas Administradoras
Locales". (Negrillas de la Sala).
La ley 163 de 1994, por
la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral, prevé en el
artículo 1o.:
"FECHA DE ELECCIONES. Las elecciones
de Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales y Ediles o Miembros de Juntas
Administradoras Locales, se realizarán el último domingo del mes de
octubre".
En cumplimiento de lo
dispuesto por los artículos 12 del Código Electoral y 121 de la ley 136 de
1994, respectivamente, el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución 1883
del 30 de junio del 2004, por medio de la cual reglamentó las
votaciones para elección de los miembros de las Juntas Administradoras locales.
Al respecto estableció:
"Cuando dejen de realizarse
elecciones de miembros de Juntas Administradoras Locales en algunas comunas o
corregimientos, cuando se anulen, o llegue a faltar, absolutamente, antes del
último año del período, un número tal de principales y de suplentes que no
permita formar el quorum o mayoría suficiente para que funcione la corporación,
el Gobierno Municipal respectivo
convocará nueva elección señalando el día en que ésta debe verificarse, previo
concepto de la Registraduría Distrital o
Municipal del Estado Civil, que coordinará tal elección dentro del calendario
electoral respectivo". (art. 4o., inciso 2o.).
Observa la Sala que con
la disposición transcrita, el Consejo Nacional Electoral invadió la órbita de
competencia del legislador, al señalar la autoridad que debe convocar a nueva
elección, si se tiene en cuenta que se trata de una función
que es materia de reserva legal, pues de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 150.23 de la Carta, corresponde al Congreso, por medio de la ley,
regular "el ejercicio de las funciones públicas".
Por lo tanto, el
Consejo Nacional Electoral en ejercicio de las funciones otorgadas por la
Constitución -organización
de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo atinente a la
identidad de las personas2- no podía atribuir competencias como
lo hizo en la Resolución 1883 del 2004, desconociendo que el artículo 121
superior ordena que "Ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen
la Constitución y la ley".
Por lo anterior le Sala
estima que se ha desbordado la órbita de competencias del órgano mencionado y
en consecuencia habrá de primar la Carta, con la consiguiente inaplicación de
la norma de la Resolución 1883 del 2004, antes citada.
En este orden de ideas,
dado que en el marco normativo que regula el régimen de los miembros de las
Juntas Administradoras locales no existe norma que aluda a la suspensión y
posterior convocatoria de elección de sus miembros, se hace necesario acudir al
principio de integración normativa3, según el cual, los
2 Constitución Nacional,
artículo 120.
3 "Finalmente, si subsisten vacíos de
regulación, la Corte considera que, conforme a principios clásicos de
integración normativa, éstos pueden ser llenados recurriendo a las disposiciones
estatutarias que regulan la revocatoria del mandato, en especial a los
artículos 13 y 14 de la Ley 131 de 1994 y 73 y 74 de la Ley 134 de 1994, pues
se trata de una situación semejante. No se trata obviamente de conferir
competencias por medios analógicos, lo cual repugna al Estado de
derecho (CP arts 1o., 6o. y 121), sino de solucionar, recurriendo a los
principios y reglas que rigen una situación semejante, un vacío de regulación
relativo al procedimiento para llenar temporalmente las vacantes, mientras se
convoca a las nuevas elecciones, por medio de las cuales se determinará quien
es el nuevo alcalde en propiedad" C-448/97.
vacíos de regulación se llenan acudiendo
a otras disposiciones de carácter general que contemplan situaciones similares,
como son los artículos 128 y 131 del decreto 2241 de 1986, Código Electoral, y
76 de la ley 134 de 1994, los cuales preceptúan:
"Artículo 128. En
caso de grave perturbación del orden público que haga imposible el desarrollo
de las votaciones, el respectivo gobernador, (intendente o comisario)*, con
aprobación del Gobierno Nacional, diferirá las elecciones y comunicará a la
Registraduría Nacional y al público, con un (1) mes de anticipación, por lo
menos, la nueva fecha en que deban verificarse".
"Artículo 131.
Cuando por cualquier circunstancia dejen de realizarse elecciones de concejales
en algunos municipios, el gobierno departamental, (intendencia! y comisarial)*
respectivo convocará nueva elección señalando el día en que ésta debe
verificarse". *Por disposición de la nueva Carta, las intendencias y
comisarías pasaron a ser departamentos.
"Artículo 76. Suspensión de elecciones. El'
Presidente de la República decidiré, en caso de grave perturbación del orden
público, sobre el aplazamiento de la celebración de las elecciones según lo
establecido en las normas electorales vigentes".
Así mismo, los artículos 105 y 111
-incisos 1o. y 5o.- de la ley 418 de 1997, modificados por la ley 782 del 2002,
disponen:
"Artículo 105.
Corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio
nacional el orden público y restablecerlo donde fuere turbado".
"Artículo 111.
El
Presidente de la República y el Gobernador, respectivamente, conforme a la
Constitución y a la ley, tomarán las medidas necesarias para el restablecimiento
del orden público en el menor tiempo posible, en el departamento o municipio afectado, con el fin de fijar la fecha en la que se
deberán llevar a cabo las elecciones aplazadas, cuando sea el caso".
(Negrillas de la Sala).
Las normas transcritas guardan armonía con
la disposición constitucional que radica en cabeza del Presidente de la
República la conservación en todo el territorio nacional del orden público y su
restauración en aquellas regiones
donde fuere turbado (art. 189.4). En el nivel territorial, para estos efectos,
los gobernadores actúan como agentes del Presidente de la República (art. 303),
y los alcaldes, conforme a la ley, y a las instrucciones y órdenes del
Presidente y del respectivo gobernador (art. 315).
De lo anterior se infiere que la
autoridad competente para suspender las elecciones en el nivel departamental es
el Presidente de la República y en el municipal los respectivos gobernadores,
por ser quienes tienen la información y
los conocimientos necesarios que permiten evaluar la gravedad de las
condiciones de orden público que así lo ameritan. En consecuencia, una vez
controladas las perturbaciones de orden público que originaron la suspensión de
las elecciones, han de ser, igualmente, las autoridades citadas las encargadas
de convocarlas con el fin de preservar el sistema democrático y garantizar así
el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político.
Así lo la ha interpretado la Corte Constitucional,
cuando en relación con el tema, ha manifestado4:
"En el marco de la
colaboración con la realización de las elecciones, en un país como Colombia,
existe un cierto grado de peligro que el Estado no está en condiciones de
controlar o eliminar. Sin embargo, pueden darse ocasiones en las que el
mencionado riesgo adquiera dimensiones mayores. Para esas situaciones, los artículos 128 del código electoral y 76
de la Ley 134 de 1994 le han asignado al Gobierno Nacional la facultad de
suspender las elecciones, y de convocarlas cuando se hayan controlado las graves perturbaciones del orden
público que condujeron a su aplazamiento."
"Sin embargo para
contrarrestar ese peligro, el Estado Colombiano está en la obligación de
prestarle a los colaboradores del proceso electoral ¡a protección necesaria. Y
en aquellos casos en los que se advierta que no se está en condiciones de
garantizar un mínimo de seguridad a esos ciudadanos, el Gobierno, en el marco de su responsabilidad de protección,
tiene la obligación de suspender las elecciones, acción para la cual está
facultado por el ordenamiento jurídico.
La atribución de
decidir sobre la suspensión de las elecciones reside, tal como lo señala la
ley, en el Gobierno Nacional." (Resaltado fuera de texto).
4. Quorum y sesión transitoria de
Ediles por grave perturbación de orden público
En cuanto hace a los interrogantes Nos. 3
y 4 de la consulta, en relación con situaciones de grave perturbación de orden
público que impidan la inscripción de candidatos o la asistencia de los
elegidos, u originen la renuncia de los inscritos, lo cual afecta la
conformación del quorum para sesionar y decidir, es de anotar, que la
reglamentación existente respecto de las Juntas Administradoras locales no
contempla regulación alguna en caso de presentarse tales circunstancias.
No obstante, al tenor del artículo 8o. de
la ley 153 de 1887:
"Cuando no haya
ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que
regulen casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional
y las reglas generales de derecho".
Y tenido en cuenta que el principio de
analogía consagrado en nuestro ordenamiento jurídico:
"... supone la presencia de tres (3)
elementos para su configuración:
Ausencia de norma
exactamente aplicable al caso;
Que el
caso previsto por la norma sea similar o semejante al asunto carente de norma o
previsión por el legislador; Que exista la misma razón, motivo o fundamento
para aplicar al caso no previsto en el precepto normativo".5
La Sala considera que ante la ausencia de
disposición legal expresa que regule los pasos a seguir en las situaciones
planteadas en los interrogantes 3 y 4 de la consulta, se hace necesario acudir
a la aplicación analógica de la ley 418 de
19976, que en su artículo 111 estableció:
4 Corte Constitucional. Sentencia SU-747 de 1998, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
5 Corte Constitucional, A-232 del 2001.
6 Modificada por las leyes 548 de 1999 y 782 del 2002 "Por medio de la
cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por
la Ley 548 de 1999".
"ARTICULO 111. El Presidente de la
República .podrá designar el reemplazo de gobernadores y alcaldes, y los
gobernadores el de los alcaldes municipales, cuando la situación de grave perturbación del orden público:
Impida la
inscripción de todo candidato a gobernaciones, alcaldías asambleas
departamentales y concejos municipales, o una vez inscritos les obligue a
renunciar.
Obligue al
gobernador o al alcalde a renunciar, le impida posesionarse en su cargo, o
produzca su falta absoluta.
Impida a los
ciudadanos ejercer el derecho al sufragio.
Los gobernadores y alcaldes encargados,
quienes deberán ser del mismo partido, grupo político o coalición, del que esté
terminando el período y/o del electo ejercerán sus funciones hasta cuando se
realicen
/as correspondientes
elecciones.
Los servidores
públicos que integran las asambleas departamentales y los concejos municipales,
de aquellos
departamentos o municipios donde se llegaren a presentar las eventualidades
previstas en el inciso primero del presente
artículo, seguirán sesionando transitoriamente aunque su período haya
terminado, hasta cuando se elijan y posesionen los nuevos diputados.
Las corporaciones públicas referidas, a
las cuales se les dificulte sesionar en su sede oficial por razones de
alteración del orden público, podrán sesionar donde lo determine el presidente
de la corporación respectiva.
En caso de que los alcaldes no puedan, por
razones de orden público, ejercer sus funciones en el territorio de su
municipio, corresponderá al gobernador del respectivo departamento determinar
la cabecera municipal donde podrán ejercerlas, con las garantías de seguridad
necesarias para el ejercicio del cargo, y hasta cuando se restablezca la
normalidad en su municipio.
Cuando, en
razón de la situación de grave perturbación del orden público, medien hechos de
fuerza mayor que impidan la asistencia de diputados y concejales a las
sesiones, el quorum se establecerá tomando en consideración el número de
personas que estén en condiciones de asistir. '
Los Consejos Departamentales de Seguridad
previstos en el Decreto 2615 de 1991 coordinarán y apoyarán los planes y
operativos que se requieran, con el fin de garantizar la presencia de la fuerza
pública para apoyar y acompañar a los alcaldes en el cabal ejercicio de sus
funciones
El Presidente
de la República y el Gobernador, respectivamente, conforme a la Constitución y
a la ley, tomarán las medidas necesarias para el restablecimiento del orden
público en el menor tiempo
posible, en el departamento o municipio afectado, con el fin de fijar la fecha en la que se
deberán llevar a cabo las elecciones aplazadas, cuando sea el caso".
(Negrillas de la Sala).
En criterio de la Sala, la aplicación
analógica de la norma transcrita, encuentra sustento en el hecho de que en el
caso materia de estudio se dan los tres supuestos básicos para la aplicación
del principio de analogía, así:
(i) Ausencia de norma para las Juntas
Administradoras locales. (ii) Se
trata de situaciones similares: circunstancias que impiden la inscripción de
candidatos o la asistencia de los elegidos, o dan lugar a la renuncia de los
inscritos y afectan la conformación del quorum para sesionar y decidir,
(iii) La razón o fundamento de la existencia de
situaciones de grave perturbación de orden público que impiden el normal
funcionamiento de las Juntas Administradoras locales, y que fueron,
precisamente, las que originaron
la reglamentación para el caso de las otras Corporaciones Públicas
territoriales de elección popular, como son, las asambleas departamentales y
los concejos municipales.
En este orden de ¡deas
cuando circunstancias de grave perturbación del orden público impidan la
inscripción de candidatos a Juntas Administradoras locales, o los inscritos se
vean obligados a renunciar o los elegidos no puedan asistir, los ediles
municipales o distritales, cuyo período haya concluido, pueden seguir sesionando
hasta tanto se elijan y posesionen los nuevos o los ya elegidos puedan asistir.
En estos casos el quorum se establecerá teniendo en cuenta el número de
personas que estén en condiciones de sesionar.
SE RESPONDE;
1. y 2. El Gobernador
es la autoridad competente para suspender las elecciones de los ediles o
miembros de Juntas Administradoras locales, y para convocarlas, cuando por
razones de alteración o perturbación del orden público no se hayan podido
realizar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta consulta:
3. Los ediles, cuyo
período haya concluido, pueden seguir
sesionando transitoriamente hasta cuando se elijan y posesionen los nuevos
miembros de la Junta Administradora local.
4. Cuando una situación
de grave perturbación del orden público impida la asistencia de algunos de los
ediles, el quorum para deliberar y decidir se constituirá por el número de
miembros que puedan acudir a las sesiones.
Transcríbase al señor
Ministro de Interior y Justicia. Igualmente, envíese copia a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República .
FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE
Presidente de la Sala
GUSTAVO E. APONTE SANTOS
SUSANA MONTES DE ECHEVERRI
GLORIA DUQUE HERNÁNDEZ
ELIZABETH CASTRO REYES
Secretaria de la Sala
23 de Septiembre de 2.004. Autorizada la publicación con
oficio No. 0304 del 23/9/2004.