CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Bogotá,
D.C., seis (6) de agosto de dos mil cuatro (2004).
Consejera Ponente: Dra. olga inés navarrete barrero
Ref: Expediente Nro. 110010325000199900064 01
Actor: CLAUDIA IRENE LASTRA BENAVIDES
Procede
la Sección Primera a dictar sentencia de única
instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la
referencia, instaurada por CLAUDIA IRENE LASTRA BENAVIDES en ejercicio de la
acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la
nulidad del parágrafo del artículo primero del Decreto 1087 del 20 de junio de
1996, proferido por el Gobierno Nacional.
1 ANTECEDENTES
La
Ley 100 de 1993 reglamentó el Sistema de Seguridad Social Integral. La Caja de
Previsión Social de la Universidad de Cartagena es una entidad adaptada al Sistema
de Seguridad Social en Salud, de conformidad con el inciso tercero del artículo
236 de la Ley 100 de 1993.
La
Ley 100 de 1993 y el Decreto 1890 de 1995 han desarrollado el concepto de
afiliación de manera acorde con disposiciones superiores. No obstante, el
Decreto 1087 de 1996, en el
parágrafo del artículo primero, sin ningún fundamento legal y lesionando
derechos de las entidades adaptadas, adicionó en el parágrafo referenciado la
palabra SOLO. De igual forma adiciona la oración SIN QUE PUEDA REALIZAR NUEVAS
AFILIACIONES, es decir, un mandato negativo o de prohibición atentatorio de los
derechos constitucionales, como el de igualdad.
Con
fundamento en esa interpretación, el Ministerio de Salud y Seguridad Social y
la Superintendencia de Salud, han establecido una serie de parámetros y
exigencias desiguales dentro del Sistema de Seguridad Social de las que forman
parte integrante las Entidades Adaptadas. La Ley 100 de 1993 ha señalado las
obligaciones que deben cumplir todas las entidades que prestan servicios de
salud, sin que importen las diferentes denominaciones que el Sistema emplea para la respectiva identificación, ya que el
cumplimiento del objeto y el espíritu de la ley es igual para todas las
entidades prestadoras de salud, sean EPS o entidades adaptadas.
La
Ley 100 de 1993 consagra en el artículo 154 como regla rectora del Sistema de
Seguridad Social en Salud, el de la libre escogencia. Quienes atenten contra
este mandato se hacen acreedores a las sanciones previstas en el artículo 230
de la misma ley.
b. Las normas presuntamente violadas y el concepto
de violación.
La norma demandada vulnera las
siguientes disposiciones:
Artículos
1, 4 y 13 de la Constitución Política; artículo 236 de la Ley 100 de 1993;
Decreto 1890 de 1995.
Concepto
de la Violación.
De
conformidad con el espíritu del artículo 236 de la Ley 100 de 1993, se trata de
permitir a las entidades especiales (Cajas, Fondos y Entidades de Seguridad
Social del Sector Público, empresas y entidades públicas) la oportunidad de
pertenecer al Sistema de Seguridad Social en Salud y poder garantizarle a los
usuarios del servicio de salud del sector público vinculados
con anterioridad a la ley, el derecho constitucional de salud en igualdad de
condiciones mediante el Plan Obligatorio de Salud. En ningún caso, el
legislador pretendió discriminar y vulnerar derechos adquiridos y reconocidos
por la Constitución Política.
El
Decreto 1890 de 1995 en forma clara reglamenta lo pertinente al objeto de la adaptación de estas entidades al
Sistema de Seguridad Social en Salud, en el cual señala que aquellas entidades
del sector público prestadoras del servicio de salud podrán garantizarle a sus
afiliados la permanencia en el Sistema y gradualmente ajustar su régimen de
beneficios y financiamiento a
lo previsto en los artículos 162, 204 y 220 de la Ley 100 de 1993. En ninguno
de los apartes del citado decreto se establece como requisito para las
entidades adaptadas la prohibición de realizar nuevas afiliaciones, es decir,
que el Decreto 1890 de 1995 contempla exclusivamente el hecho de garantizarle a
los usuarios del servicio ya existentes su derecho adquirido y
deja a la ley lo pertinente a la reglamentación de las afiliaciones hacia el
futuro.
El
Decreto 1087 de 1996, reglamenta de manera específica la adaptación de la Caja
de Previsión Social de la Universidad de Cartagena al Sistema de Seguridad
Social en Salud, en cuyos considerandos se remite al Decreto 1890 de 1995.
c. La defensa del acto acusado
Contestación
de la Nación-Ministerio de Salud:
La
Ley 100 de 1993 y el Decreto 1890 de 1995 sí contemplan la prohibición para las
entidades adaptadas al Sistema Integral de Seguridad Social en Salud,
consistente en realizar nuevas afiliaciones. La demanda se fundamenta en una
premisa absolutamente errada ya que la Ley 100 de 1993, jerárquicamente superior al Decreto 1087 de 1996, sí
contempla expresamente la prohibición que se echa de menos en la demanda, es
decir, la referente a que la entidades adaptadas al Sistema Integral de
Seguridad
Social en Salud realicen nuevas afiliaciones.
Del
texto de los artículos 236 de la Ley 100 de 1993 y 10 del Decreto 1890 de 1995
se puede deducir:
a)
El Sistema Integral de Seguridad Social de Salud prevé, básicamente, la
existencia de tres clases de entidades de carácter estatal que prestan o
aseguran la prestación de servicios de salud a sus afiliados y que son: i)
Entidades Promotoras de Salud; ii) Empresas Sociales del Estado; iíi) Entidades
adaptadas al Sistema Integral de Seguridad Social en Salud.
b)
Como quiera que la naturaleza jurídica de cada una de estas entidades es
distinta, tanto la Ley 100 de 1993 como sus decretos reglamentarios establecen
un régimen legal distinto y especial para cada una de ellas c) En lo que tiene
que ve con las entidades adaptadas al sistema, éstas, por orden legal, sólo
pueden prestar o asegurar la prestación de los servicios de salud respectivos a
aquellas personas que se encontraban vinculadas a la respectiva entidad a la fecha de entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, es decir, el 23 de diciembre de 1993 y hasta el término de la
respectiva relación laboral o del período de jubilación correspondiente.
Por
la prohibición que tienen las entidades adaptadas para hacer nuevas
afiliaciones se ha afirmado que éstas, dentro del Sistema Integral de Seguridad
Social son temporales, pues una vez sus vinculados dejen de trabajar para ellas
o termine su periodo de jubilación, habrán agotado su objeto social y se tendrá
que proceder a su correspondiente liquidación.
El parágrafo demandado, al establecer que la CAJA DE PREVISIÓN
SOCIAL DE LA UNIVERSIDAD DE CARTAGENA, "Sólo podrá continuar prestando los servicios de salud a los servidores que se encontraban
vinculados a la respectiva entidad estatal a la fecha de iniciación de vigencia
de la Ley 100 de 1993 y hasta el término de la relación laboral o durante el
periodo de jubilación, en la forma como lo venían haciendo, sin que puedan realizar nuevas
afiliaciones, con excepción de aquellas necesarias para dar cumplimiento a la
cobertura familiar de sus afiliados", lejos de establecer prohibiciones no
contenidas en la Ley 100 de 1993, lo
que hacen es desarrollarla.
-
En cuanto a la supuesta violación al derecho a la libre escogencia de EPS que le asiste a las personas
vinculadas a la Universidad de Cartagena y a la Caja de Previsión Social de la
Universidad de Cartagena, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4, del
artículo 153 de la Ley 100 de 1993, se deduce que la libre escogencia es un
derecho que no es ilimitado y, por
tanto, debe ser ejercido de conformidad con las normas establecidas por la
Constitución y la ley para el efecto, de suerte que su ejercicio conlleva la
obligación de acatar y respetar lo establecido en los regímenes aplicables.
Respecto
del derecho a la libre escogencia de los afiliados a la Caja de Previsión
Social de La Universidad de Cartagena, la norma no vulnera este derecho a la
libre escogencia de la EPS e IPS, pues ésta en modo alguno establece que dichas
personas no pueden cambiar de entidad promotora o prestadora de servicios de
salud quienes pueden hacerlo, previo el cumplimiento de los requisitos legales.
En
relación con las personas vinculadas a la Universidad de Cartagena o jubiladas
por dicha entidad con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993, no es posible afirmar que su derecho a la libre elección cobije la
posibilidad de elegir la mencionada Caja. Al estar estas entidades
imposibilitadas para realizar nuevas afiliaciones, se impide a personas
distintas de aquellas vinculadas o jubiladas de la Universidad de Cartagena y
su Caja de Previsión Social, con
anterioridad al 23 de diciembre de 1993, elegir a esta Caja de Previsión Social
de la Universidad de Cartagena como la entidad aseguradora y/o prestadora de
los servicios de salud a que tienen derecho.
Cabe anotar que el artículo 236 de la Ley
100 de 1993 que sirvió de fundamento a la disposición acusada, fue declarada
exequible por la Corte Constitucional.
d. La actuación surtida
De
conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite
previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las
siguientes actuaciones:
Por
auto del 26 de agosto de 1999, la Sección Segunda de esta Corporación dispuso
la admisión de la demanda y negó la suspensión provisional solicitada.
En noviembre 26 de 1999 se
surtió la diligencia de notificación personal al Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Salud
Durante
el traslado concedido a las partes y al
Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso
segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho la
Agente del Ministerio Público, la parte demandada y la parte demandante.
Mediante
providencia del 2 de septiembre de 2003, el Magistrado ponente de la Sección
Segunda señaló que habiendo consultado previamente con el Presidente de la
Sección Primera de esta Corporación, se remitía el expediente a esta última por
ser de su competencia.
II- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La
Procuradora Tercera Delegada en lo Contencioso, solicitó se denegaran las
pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos:
De
los artículos 236 de la Ley 100 de 1993 y 10 del Decreto 1890 de 1995 se puede
colegir que como consecuencia de la implementación del Sistema Integral de
Seguridad Social en Salud creado por la Ley 100 de 1993 las cajas, fondos y
entidades de seguridad social del sector público, debían transformarse en
empresas promotoras de salud o adaptarse al nuevo sistema
o liquidarse, dentro del plazo de dos años señalado en el artículo 236. Las
entidades que no se transformaran podían continuar prestando los servicios de
salud si se adaptaban al nuevo sistema pero esta autorización no era ilimitada.
Las llamadas entidades adaptadas como el caso de la Caja de Previsión Social de
la Universidad de Cartagena solo fueron habilitadas para prestar los servicios
de salud a aquellos servidores que se encontraban vinculados a ellas al 23 de
diciembre de 1993 y hasta el término de la relación laboral o de jubilación.
Esto
implica que estas entidades no podían recibir o aceptar nuevas vinculaciones o
beneficiarios y que su existencia es apenas temporal.
Resulta
entonces evidente que la norma cuya declaratoria de nulidad se solicita, lo que
realmente hizo fue traducir de manera expresa y respecto de la Caja de
Previsión de la Universidad de Cartagena, el sentido que está implícito en la
ley y en su decreto reglamentario lo cual lleva a afirmar que la misma no ha
desconocido las disposiciones que se citan como violadas en la
demanda.
III. -CONSIDERACIONES DE LA SALA
Entra
la Sala al estudio de los cargos planteados por la demandante contra el
parágrafo del artículo primero del Decreto 1087 del 20 de junio de 1996,
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades y en
especial de las conferidas en la Ley 100 de 1993 y el artículo 13 del Decreto
1890 de 1995.
El
texto de la norma demandada es del siguiente tenor:
Decreto 1087 de 1996.
"Artículo Primero. Autorizar a la Caja de
Previsión Social de la Universidad de Cartagena, entidad del sector público del
orden
departamental, para que continúe prestando servicios de salud o ampare a sus afiliados en los riesgos de
enfermedad general y
maternidad, como dependencia adaptada al Sistema General de Seguridad Social en Salud en los términos del Capítulo II del Decreto
1890 de 1995.
PARÁGRAFO.
La Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, a que se refiere el
presente artículo, sólo podrá continuar prestando los servicios de salud, a los
servidores que se encontraban vinculados a la respectiva entidad, en la fecha
de iniciación de vigencia de la Ley 100 de 1993 y hasta el término de la
relación laboral o durante el periodo de jubilación, en la forma como lo venía
haciendo, sin que pueda realizar nuevas afiliaciones, con excepción de aquellas
necesarias para dar cumplimiento a la cobertura familiar de sus afiliados•".
Esta norma obedece a lo dispuesto en el
artículo 236 de la Ley de 1993 que establece:
Ley 100 de 1993,
"Artículo 236. De las Cajas, Fondos
y Entidades de Seguridad Social del Sector Público, Empresas y Entidades
Públicas.
Las cajas, fondos y entidades de segundad
social del sector público, empresas y entidades del sector público de cualquier
orden, que con anterioridad a la
fecha de vigencia de la presente Ley presten servicios de salud o amparen a sus
afiliados riesgos de enfermedad general y maternidad, tendrán dos años para
transformarse en empresas promotoras de salud, adaptarse al nuevo sistema o
para efectuar su liquidación, de acuerdo con la reglamentación que al respecto
expida el Gobierno Nacional.
(...)
Las
entidades públicas antes referidas, que a juicio del Gobierno 'Nacional no
requieran transformarse en empresas promotoras de
salud, ni liquidarse podrán continuar
prestando los servicios de salud a los servidores que se encuentren vinculados
a la respectiva entidad en la fecha de iniciación de vigencia de la presente
Ley y hasta el término de la relación laboral o durante el periodo de
jubilación, en la forma como lo vienen haciendo. Estas entidades deberán
no obstante, ajustar gradualmente su régimen de beneficios y /mandamiento, al
previsto en los artículos 162, 204 y 220 de esta Ley, en un plazo no mayor a
cuatro (4) años, de tal manera que participen en la subcuenta de compensación
del Fondo de Solidaridad y Garantía. De conformidad con lo anterior, las
entidades recaudarán mediante retención a los servidores públicos, en forma
creciente y explícita, las cotizaciones establecidas en el artículo 204 de la
presente Ley, la cual aumentará como mínimo en un punto porcentual por año.
(...)
Parágrafo
1. En todo caso, los servidores públicos que se vinculen a partir de la
vigencia de la presente Ley se afiliarán al Instituto de Seguros Sociales o a
cualquier Entidad Promotora de Salud, según lo dispuesto en esta Ley.
(...)
". (Resaltado fuera de texto}.
Por su parte, el Decreto 1890 de 1995, por el cual se reglamentan los
artículos 130 y 236 de la Ley 100, consagra en el Capítulo II, artículo 10:
"Artículo
10. Entidades objeto de adaptación. Las entidades a que se refiere el artículo
1 del presente Decreto que vienen amparando a servidores públicos de los
riesgos de enfermedad general y maternidad que no se transformen en Entidades
Promotoras de Salud, podrán continuar prestando el servicio de salud a aquellos
servidores que se encontraban vinculados el 23 de diciembre de 1993, y hasta el
término de la relación laboral o durante el período de jubilación, en la forma
como lo vienen haciendo, siempre y cuando dichas entidades acrediten a la
Superintendencia Nacional de Salud el cumplimiento de los siguientes
requisitos:
(...)"
Por su parte, el artículo 17 del citado Decreto establece:
"Artículo
17. Afiliados a la entidad objeto de adaptación. Las personas que se encuentran
afiliadas a una entidad objeto de
adaptación podrán realizar su afiliación a una entidad promotora de salud en
cualquier tiempo.
Los
afiliados de las entidades que se adapten que decidan trasladarse a una Entidad
Promotora de Salud, una vez afiliados a esta última no podrán ser reafiliados
en ningún caso a la entidad objeto de adaptación.
Esta
norma desvirtúa el cargo de la demandante que consideraba que los afiliados a
la Caja no podían trasladarse a otra EPS.
Cuando
la norma demandada establece que la Caja de Previsión Social de la Universidad
de Cartagena sólo podrá continuar prestando los servicios de salud a los
servidores que se encontraban vinculados a la respectiva entidad en la fecha de
iniciación de vigencia de la Ley 100 de 1993 -23 de diciembre de 1993-, y hasta
el término de la relación laboral o durante el período de
jubilación, sin que puedan realizarse nuevas afiliaciones, no hace nada
distinto que desarrollar los presupuestos de la Ley 100 de 1993 y su Decreto
Reglamentario 1890 de 1995 que así lo disponen.
La Ley 100 de 1993 que prevé la posibilidad de que las Cajas,
Fondos y entidades de seguridad social del sector público que venían prestando
servicios de salud o amparo a
sus afiliados en los riesgos de enfermedad general y maternidad, consagra tres
posibilidades para este tipo de entidades:
o
que se transformen en empresas promotoras de salud, o que se adapten al nuevo
sistema, o que se liquiden.
La
norma legal es clara cuando dispone que las que continúen prestando los
servicios, solo podrán hacerlo a los servidores que se encuentren vinculados a
la respectiva entidad en la fecha de iniciación de vigencia de la ley y hasta
el término de la relación laboral o durante el período de jubilación, lo que
muestra claramente que no pueden recibir nuevas afiliaciones. Antes, el
parágrafo demandado va un poco más allá cuando permite, como excepción.
realizar
las afiliaciones necesarias para dar cumplimiento a la cobertura familiar de
sus afiliados.
La
Sala considera que la norma demandada no vulnera norma superior alguna y por
ello, al no haberse desvirtuado su legalidad, se denegarán las pretensiones de
la demanda.
En
mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- DENEGAR las pretensiones de la
demanda.
Segundo.-
Reconócese personería a la Dra. Diana Nelly Guzmán Lara para representar a la
Nación, Ministerio de Salud.
COPÍESE,
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se
deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la
Sala en su sesión de seis (6) de agosto del año dos mil cuatro.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
.