Bogotá, D.C., marzo 14 de 2001
Señores
MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
E. S. D.
REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 14 y 15 de la Ley 226 de 1995 "por la cual se desarrolla el
artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la
propiedad accionaria estatal, se toman medidas paras su democratización y se
dictan otras disposiciones".
Actor:
MIGUEL HERNANDO GONZALEZ RODRIGUEZ
Magistrado
Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Expediente
No. D-3355
Concepto
No. 2474
De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo
a rendir concepto en la demanda que, en ejercicio de la acción pública
consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242 numeral 1° de la Constitución Política, instauró
ante esa Corporación el ciudadano MIGUEL HERNANDO GONZALEZ RODRIGUEZ.
El mencionado ciudadano dice demandar
los artículos 14 y 15 de la Ley 226 de 1995, en los apartes en que éstos
limitan la negociabilidad de las acciones adquiridas por los destinatarios de
condiciones especiales; entiéndase por éstos los enumerados en el inciso
segundo del artículo 3 de la Ley 226 de 1995, en que se afirma que la nulidad
absoluta de los contratos de compraventa de las mencionadas acciones sólo podrá
ser alegada por las partes y el Ministerio Público; y, por último, que en caso
de nulidad que sólo habrá lugar a la restitución de acciones cuando el órgano
público vendedor así lo solicite.
1. Planteamiento de la demanda
1.1. Para
el demandante, el artículo 14 en el aparte cuestionado vulnera el artículo 60
de la Constitución Política, toda vez que el legislador no podía otorgarle al
Gobierno Nacional la posibilidad de establecer restricciones o limitaciones a
la negociabilidad de las acciones adquiridas en desarrollo del precepto que
establece la democratización de la propiedad accionaria.
1.2. Por
su parte, el artículo 15, inciso 1° de la Ley 226 de 1995 niega los derechos de los terceros afectados por
el contrato de compraventa, al limitar la titularidad de la acción de nulidad a
las partes y al Ministerio Público.
1.3. En
cuanto al inciso 2° del
citado artículo 15, se refiere el actor a que el legislador otorgó al ente
público condiciones preferentes en la enajenación de las acciones estatales,
violando el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 Superior, cargo
éste que no fue sustentado.
Además, sostiene que
el inciso 2° de
este precepto resulta nocivo en la
medida en que radica en el ente público que vende las acciones y derechos del
Estado, la facultad discrecional de solicitar o no la restitución de dichas
acciones cuando se declara la nulidad o ineficiencia del contrato, dejando al
juez desprovisto de esta facultad.
1.4. Por
último, solicita el demandante que se declare la inconstitucionalidad de las
normas acusadas con efectos retroactivos, a fin de reparar el daño que
considera ha sufrido el sector solidario con los procesos de privatización
llevados a cabo bajo esta normatividad.
2. Problema jurídico
Ha de establecerse si el legislador se
excedió en su función reglamentadora de la Constitución, específicamente del
artículo 60 Superior, al consagrar una serie de limitaciones en la
negociabilidad de las acciones que se adquieren en virtud de dicho precepto y,
por consiguiente, si violó lo estatuído en él.
De otra parte, se debe analizar si se
están violando los derechos de terceros al limitar la titularidad de la acción
de nulidad de los contratos de compraventa de acciones estatales, sólo a las
partes y al Ministerio Público.
Por último, se debe establecer si es
constitucional que la restitución de las acciones, en caso de ineficacia o
nulidad del contrato de compraventa en mención, sólo sea procedente cuando lo
solicite el órgano público vendedor, y si con esa facultad se vulnera el
derecho a la igualdad de las partes dentro del proceso.
3. Democratización de la
propiedad accionaria estatal
El artículo 60 de la Constitución
Política, contiene un designio democratizador, pues establece una serie de
pautas que debe desarrollar el legislador para que éste las concrete en medidas
tendientes a evitar la concentración de la riqueza en manos de unos pocos, y
específicamente, a que la propiedad accionaria que tenga el Estado en sus
empresas, en caso de venta, se ofrezca de forma preferente y efectiva a los
trabajadores y al sector solidario, sin que ello se preste para
interpretaciones que favorezcan a ciertos grupos, originando, por ejemplo,
enriquecimiento sin causa a costa del patrimonio estatal o testaferratos,
asuntos éstos que corresponde precisamente evitar al legislador mediante normas
que fijen requisitos y límites a este derecho.
Así lo advirtió la Corte
Constitucional en sentencia C-037 de 1994, al señalar que "para evitar
que el proceso de democratización accionaria sufra las desviaciones apuntadas,
la administración, con arreglo de la ley, está habilitada de los poderes
necesarios, para imponer limitaciones razonables y justificadas a la
negociación accionaria, que naturalmente conduzcan a impedir la presencia de
dichas desviaciones y a evitar que se desconozca la voluntad del
constituyente".
De esta forma, se pretende unificar el
concepto de democratización de la propiedad que inspiró la expedición de la Ley
226 de 1995, y que parte del pronunciamiento que hiciera la Corte
Constitucional en la sentencia C-452 de 1995, cuando habló de equilibrar, por
medio de determinadas estrategias, el acceso a la propiedad, para cumplir así
con el verdadero sentido de su democratización, cual es el de facilitar el
acceso a ésta de determinados sectores como el solidario y el grupo de
trabajadores de la empresa que vende sus acciones.
Sin embargo, la venta de la propiedad
accionaria de las empresas estatales puso en evidencia que se necesitaba un
tratamiento especial que debía ser regulado por el legislador, previo un marco
de limitaciones que él mismo debía fijar, para garantizar el objetivo de la
norma constitucional.
Partiendo de estos lineamientos, el
órgano legislativo adoptó normas como el artículo 14 de la ley 226 de 1995, que
con base en principios generales, como el de democratización de la propiedad y
el de preferencia, estableció mecanismos que permitieran, por una parte, el
acceso a la misma en condiciones de equidad la que no ofrece un mercado
financiero o accionario en condiciones "normales" y, por otra,
evitar que se concentre la propiedad accionaria en cabeza de grupos económicos
que puedan llegar a ejercer una posición dominante.
Dentro de este marco y teniendo en
cuenta que el legislador está facultado para imponer límites que hagan efectivo
el ideal del Constituyente de democratizar la propiedad accionaria del Estado,
han de analizdarse las normas acusadas.
4. Artículo 14 de la Ley 226 de
1995.
El artículo 14, al igual que el
artículo 15 de la Ley 226 de 1995, se encuentran dentro del título
"medidas para garantizar la democratización de la propiedad
accionaria", bajo este enunciado de carácter general, el legislador
emprende una descripción de una serie de medidas que incluyen la limitación de
la negociabilidad de las acciones adquiridas con fundamento en las condiciones
especiales del artículo 60 constitucional, para dar vigencia a los principios
generales que él mismo consignó en los primeros artículos de esta ley, es decir
los de preferencia y democratización.
En este punto, es importante hacer un
paréntesis para poder delimitar dos conceptos a saber: el primero, es el de qué
se entiende por "limitación de la negociabilidad de las
acciones". Sobre este aspecto, se
aprecia que en las ponencias que fueron debatidas en el Senado de la República,
el legislador quiso justificar su decisión de limitar ésta, pues si no se
establecían algunas restricciones, los principios en que se funda el artículo
60 constitucional se verían afectados.
"6. (...) el proyecto precave
que se presenten situaciones que la experiencia ha enseñado que enrarecen el
ambiente y no permiten que se plasmen los principios generales de los que se ha
hablado. Es evidente que la buena voluntad del legislador, reglamentando un
propósito constitucional, resulte desvirtuada por toda serie de practicas
nocivas que en el mercado accionario se pueden presentar. Ciertas experiencias,
tanto a nivel nacional como internacional han demostrado que, si el Estado no
ejercita un activo control en el proceso, los grandes capitales propiciarán el
testaferrato, entre otras conductas. En este mismo sentido se previene la
concentración de la propiedad (...)".[1]
De otra parte, debe señalarse quiénes
son los destinatarios exclusivos de las condiciones especiales, asunto éste que
resuelve el inciso segundo del artículo 3o. de la Ley 226 de 1995, así:
"(...) los trabajadores activos
y pensionados de la entidad objeto de privatización y de las entidades donde
ésta última tenga participación mayoritaria; los ex trabajadores de la entidad
objeto de privatización y de las entidades donde ésta última tenga
participación mayoritaria siempre y cuando no hayan sido desvinculadas con
justa causa por parte del patrono; las asociaciones de empleados o ex empleados
de la entidad que se privatiza; sindicatos de trabajadores; federaciones de
sindicatos de trabajadores; los fondos de empleados; los fondos mutuos de
inversión; los fondos de cesantías y de
pensiones; y las entidades cooperativas definidas por la legislación
cooperativa".
De la exposición de motivos transcrita
y lo dicho en precedencia, se logra inferir que la limitación a la negociación
que se acusa, está erigida a evitar que los potenciales compradores
preferentes, sean utilizados por grupos o terceros no cobijados con la preferencia,
para que aquéllos adquieran las acciones y luego se las transpasen, burlando el
querer del constituyente, sobre la no concentración de la riqueza como su
democratización. En este orden, es
ajustado al artículo 60 constitucional, que se prohiba a los destinatarios
exclusivos de las condiciones especiales para la adquisición de acciones
estatales, venderlas inmediatamente las adquieren, limitación en sí misma
razonable, pues en la medida en que sean los que compran las acciones los que
van a gozar de su titularidad por un lapso más o menos prolongado, podrá
entenderse cumplido el fin de la norma superior.
Por tanto, la restricción impuesta en
el precepto acusado sobre la imposibilidad de vender las acciones adquiridas
bajo la línea especial del artículo 60 constitucional, durante los dos años siguientes
a su adquisición, so pena de multas graduales dependiendo del tiempo
transcurrido entre la adquisición y la venta, es más que razonable y
proporcional al fin mismo de la norma constitucional que se pretende defender
con dicha restricción.
Esto nos lleva a inferir que no existe
vulneración de índole constitucional, sino por el contrario, se está actuando
de acuerdo a la potestad reglamentadora que tiene el legislador para la enajenación
de la propiedad accionaria estatal, y que en el caso de la Ley 226 de 1995 se
ha hecho cuidando cumplir con los principios que consagra el artículo 60
superior y como un verdadero desarrollo de él.
5. Artículo 15 de la Ley 226 de
1995.
Respecto a este artículo, la Corte
tuvo oportunidad de pronunciarse acerca de su exequibilidad en la sentencia
C-343 de 1996, pronunciamiento que abarca los dos aspectos demandados en esta
oportunidad.
De acuerdo a lo espuesto en dicho
fallo resulta contrario a la Carta Política el desconocer los intereses de los
trabajadores, de las organizaciones solidarias y de las organizaciones de
trabajadores, que se encuentran expectantes de adquirir las acciones y que
están dispuestos a probar que se les causa lesión o perjuicio por el
desconocimiento de la ley, en el proceso correspondiente, razón por la que la
palabra "sólo" inserta en el inciso primero del artículo 15,
fue declarada inconstitucional por excluir a terceros como lo serían los
trabajadores y el sector solidario, de la discusión sobre la nulidad, con lo
que se afectaba el ejercicio de sus derechos.
La declaración de inexequibilidad de
esa expresión, deja sin sustento el cargo expuesto en la demanda de la
referencia, toda vez que hoy, terceros con interés pueden participar en los
procesos que por nulidad se instauran en contra de la venta de acciones de las
empresas del Estado. En consecuencia,
habrá de estarse a lo resuelto en dicha providencia.
En lo referente al segundo inciso del
artículo 15, la Corte expresó que el legislativo violó las disposiciones
constitucionales en cuanto se opone a la prevalencia del interés público, visto
como una característica esencial del Estado colombiano (artículo 1o. Superior),
permitir que éste no recupere las acciones vendidas y cuyo negocio fue
declarado nulo o se tuvo por ineficaz. Por
lo anterior, el Máximo Tribunal Constitucional decidió declarar inexequible la
expresión "cuando el órgano público vendedor así lo solicite",
contenida en el mencionado artículo 15, obligando a recuperar estas acciones al
órgano estatal competente.
Así las cosas, el Ministerio Público
considera que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada, frente a los cargos
que fueron estructurados en contra del artículo 15 de la Ley 226 de 1995, dado
que éstos quedaron resueltos en la sentencia C-343 de 1996, pues ha de
entenderse que la nulidad absoluta de los contratos de compraventa de acciones
de entidades estatales podrá ser alegada por las partes contratantes, por el
Ministerio Público y por terceros legítimos con interés, tal como lo serían los
sujetos señalados en el artículo 3o. inciso segundo de la Ley 226 de 1995, y
que en caso de ineficacia o declaración de nulidad de los contratos de
compraventa de acciones, habrá lugar a la restitución de las acciones, salvo
cuando se encuentren éstas en poder de terceros de buena fe.
En cuanto a la petición que hace el
demandante para que se declare la inconstitucionalidad con efectos retroactivos
de las expresiones señaladas, correspondientes a los artículos 14 y 15 de la
ley 226, este Despacho considera que el pronunciamiento en este sentido no es
procedente, más aun cuando en la sentencia que declaró la inexequibilidad de
algunas expresiones del artículo 15, no se hizo una expresa referencia al tema
de la retroactividad de los efectos de ese fallo.
6. Conclusión
El Procurador General de la Nación
solicita a la Honorable Corte Constitucional, hacer los siguientes
pronunciamientos:
6.1. Declarar
EXEQUIBLES las expresiones "Estas medidas podrán incluir la
limitación de la negociabilidad de las acciones, a los destinatarios de
condiciones especiales, hasta por dos años a partir de la fecha de la
enajenación; en caso de producirse la enajenación de dichas acciones antes de
dicho plazo se impondrán multas graduales de acuerdo con el tiempo transcurrido
entre la adquisición de las acciones y el momento de enajenación, dichas
sanciones se plasmarán en el programa de enajenación", contenidas en
el artículo 14 de la Ley 226 de 1995.
6.2. En
relación con el artículo 15 de la Ley 226 de 1995, ESTARSE A LO RESUELTO
en sentencia C-343 de 1996, en la cual se declaró la inexequibilidad de las
expresiones "sólo" correspondiente al inciso primero y "cuando
el órgano público vendedor así lo solicite" del inciso segundo.
Señores Magistrados,
EDGARDO MAYA
VILLAZON
Procurador General
de la Nación
SPTB/SLBP/ncdem.